Buceando en los debates públicos de la época, los informes oficiales, los aportes de las entonces nuevas disciplinas como la psiquiatría o la criminología, Garland explica el surgimiento de lo que llamará el complejo penal-welfarista, toda una serie de prácticas e instituciones específicas (desde las escuelas reformadoras e industriales hasta los asilos especializados para ebrios, desde la suspensión del juicio a prueba hasta los institutos para menores) que, entre el Estado y las organizaciones de caridad, se ocuparán de seguir los casos especiales: los jóvenes, los niños, los enfermos mentales, los alcohólicos, los discapacitados, los inaptos para el trabajo. En la trama de discursos de asistencia y control, esta reforma construyó su legitimidad, que recién entró en crisis en los años ochenta del siglo XX.