FERNANDO GARCÍA PULLÉS
manuales universitarios
LECCIONES DE DERECHO
ADMINISTRATIVO
Segunda edición
actualizada y ampliada
© García Pullés, Fernando, 2020
© de esta edición, AbeledoPerrot S.A., 2020
1. Derecho Administrativo. I. Título.
CDD 342
Índice General
Introducción .................................................................................................... XXXV
Capítulo I
EL ESTADO
I. El Estado, distintas concepciones, criterios actuales ...................... 1
1.1. La soberanía del Estado. Soberanía, autonomía y autarquía.
Alcance actual. La integración estatal a organizaciones re-
gionales y supranacionales ................................................... 5
1.2. Las causas del Estado .......................................................... 8
II. Los fines del Estado ...................................................................... 10
2.1. Los fines del Estado y los medios en el ejercicio del poder.
El sometimiento del poder al derecho .................................. 14
2.2. La personalidad jurídica del Estado ..................................... 16
2.3. Estado, sociedad y gobierno ................................................ 18
III. Las formas del Estado. Transformaciones del Estado .................... 19
IV. Las formas de gobierno. Las formas democrática, representativa y
republicana................................................................................... 21
V. El estado de derecho ..................................................................... 25
VI. La forma de gobierno ................................................................... 28
6.1. La forma de gobierno en la Constitución argentina ............. 31
6.2. La forma de gobierno y el Estado de derecho en la Constitu-
ción: ¿declaración, derecho o garantía? ............................... 33
6.3. Los presupuestos del ejercicio del poder en el sistema repu-
blicano. El principio de libertad y el principio de legalidad,
en su vinculación negativa y positiva. El principio de juridi-
cidad como superación de la legalidad ................................. 35
6.4. La superación del principio de legalidad. El principio de ju-
ridicidad y la buena fe como rector de la actuación estatal.
Las consecuencias de su incumplimiento.............................. 41
LECCIONES DE DERECHO ADMINISTRATIVOX
VII. Funciones estatales. Criterios subjetivos y materiales. Diferencias
entre las distintas funciones, sus caracteres principales. Los titula-
res de las funciones estatales ......................................................... 45
VIII. Derecho público y privado, criterios diferenciadores .................... 48
IX. La Administración Pública y el principio de legalidad. La técnica
de las potestades ........................................................................... 50
9.1. El origen de la teoría de las potestades................................. 50
9.2. Relaciones entre la Administración y los ciudadanos ........... 53
X. El derecho administrativo: concepto. La Administración Pública.
La ciencia de la administración. Distintos tipos de actividad admi-
nistrativa ...................................................................................... 56
XI. El régimen administrativo argentino. Régimen exorbitante. Siste-
ma de prerrogativas y garantías .................................................... 58
C apítulo II
INTEGRACIÓN INSTITUCIONAL DEL ESTADO
I. La Constitución Nacional y el sistema del Estado argentino: un
sistema federal .............................................................................. 65
II. La forma federal del Estado como elección constitucional ............ 67
III. Forma de Estado: ¿cuántos centros territoriales de decisión políti-
ca existen en un Estado? Estatus jurídico político de las provincias
y de las municipalidades. La estructura del poder en la Argentina 68
IV. Diferencias entre soberanía, autonomía y autarquía ..................... 71
V. Relaciones que se establecen en la estructura federal .................... 71
5.1. Relaciones de subordinación................................................ 71
5.2. Relaciones de participación ................................................. 73
5.3. Relaciones de coordinación ................................................. 73
5.3.1. Facultades exclusivas de la Nación ....................... 73
5.3.2. Facultades exclusivas de las provincias ................. 75
5.3.3. Facultades concurrentes de la Nación y las pro-
vincias .............................................................. 75
5.3.4. Excepcionales ....................................................... 76
5.3.5 Consecuencias ...................................................... 76
VI. Diseño del Estado federal argentino: el tema de las municipa-
lidades ................................................................................... 77
VII. Estatus jurídico de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires ............. 79
7.1. La ciudad de Buenos Aires en la Constitución Nacional ...... 79
7.2. Los casos Gauna, Gobierno de la Ciudad de Buenos Ai-
res c. Tierra del Fuego, Provincia de y Gobierno de la Ciu-
dad de Buenos Aires c. Córdoba, Provincia de ................... 82
ÍNDICE GENERAL XI
Capítulo III
LA ORGANIZACIÓN ADMINISTRATIVA
I. La teoría del órgano ..................................................................... 85
II. El órgano. Concepto ..................................................................... 88
III. Elementos del órgano ................................................................... 88
IV. El órgano y la responsabilidad del Estado .................................... 89
4.1. El agente y el órgano: su relación orgánica y de servicio ...... 90
4.2. Clasificación de los órganos ................................................. 92
4.3. Criterios de atribución de la conducta del órgano al Estado 93
V. Los principios que rigen la organización administrativa. La jerar-
quía, la competencia y la documentalidad .................................... 94
5.1. Jerarquía.............................................................................. 95
5.2. La competencia: delegación y avocación .............................. 97
5.2.1. Introducción ........................................................ 97
5.2.2. Concepto ............................................................. 98
5.2.3. Clases de competencia .......................................... 98
5.2.4. Caracteres ............................................................ 99
5.2.5. Excepciones a la improrrogabilidad ...................... 102
5.2.5.1. Avocación .............................................. 102
5.2.5.2. Delegación ............................................. 103
5.3. La documentalidad .............................................................. 104
VI. Actividad administrativa reglada y discrecional ............................ 105
VII. La división de poderes y las reservas de poder constitucional
a la administración activa: organización de la administración
central ................................................................................... 109
VIII. El Poder Ejecutivo nacional: presidente de la Nación, jefe de gabi-
nete de ministros y ministros: naturaleza, jerarquía y relaciones con
los ministros. Los actos del jefe de gabinete. Competencia del jefe
de gabinete. Responsabilidades ..................................................... 112
8.1. El presidente de la Nación, único titular del Poder Ejecutivo 112
8.2. Atribuciones del Poder Ejecutivo nacional ........................... 113
8.2.1. Jefe supremo de la Nación ................................ 114
8.2.2. ¿Qué se entiende por jefe de gobierno? ............. 114
8.2.3. Responsable político de la administración del
país..................................................................... 116
8.2.4. Comandante en jefe de las Fuerzas Armadas de la
Nación ................................................................. 116
8.3. Vicepresidente de la Nación ................................................. 117
8.4. Jefe de gabinete de ministros y ministros: naturaleza y jerarquía 117
8.4.1. Los actos del jefe de gabinete de ministros ............ 119
8.4.2. Competencias del jefe de gabinete de ministros .... 120
LECCIONES DE DERECHO ADMINISTRATIVOXII
8.4.3. Ministros .............................................................. 120
8.4.4. Responsabilidad del jefe de gabinete y de los mi-
nistros .................................................................. 121
8.5. Resumen y esquematización ................................................ 121
Capítulo IV
SISTEMAS Y PRINCIPIOS DE ORGANIZACIÓN
DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
I. El derecho administrativo y la ciencia de la administración.
Metodologías que rigen la organización de la Administración:
centralización, desconcentración y descentralización adminis-
trativa: conceptos y diferencias ................................................ 123
II. La descentralización. Caracteres. Tipos: funcional y territorial.
Competencia para la creación de entes descentralizados ............... 127
III. Soberanía, autonomía y autarquía: distinción ............................... 130
IV. La autarquía. Concepto y caracteres de los entes autárquicos. Ré-
gimen aplicable ............................................................................ 134
V. Competencia para la creación de entes autárquicos. Remisión...... 136
VI. Control de los entes descentralizados según su órgano de creación.
La inserción de estos entes en la organización administrativa ....... 137
VII. La extinción de las entidades autárquicas. Autoridades com-
petentes ............................................................................... 139
VIII. Las sociedades y empresas del Estado. Diversidad de regímenes
jurídicos y regulaciones ............................................................... 139
Capítulo V
FUENTES DEL DERECHO ADMINISTRATIVO
I. Acto y norma jurídicos: diferencias .............................................. 141
II. Fuentes del derecho en el ámbito del derecho público ................... 144
III. El tema de las fuentes del derecho. Sus problemas principales: clasi-
ficación, jerarquización, contenidos y límites ................................ 146
IV. La primera fuente del derecho: la dignidad de la persona humana 149
V. Las fuentes supranacionales. La recepción del derecho internacio-
nal y la constitucionalización de los tratados de derechos humanos 151
VI. La Constitución como fuente principal del derecho administrativo 156
VII. La ley como fuente de derecho administrativo. Sus clasificaciones.
Principios que hacen a su interpretación y aplicación ................... 158
ÍNDICE GENERAL XIII
7.1. Clasificación de las leyes ...................................................... 158
7.2. Pautas interpretativas .......................................................... 160
7.3. Principios para la aplicación de leyes en conflicto ................ 161
7.4. La vigencia de las leyes ........................................................ 161
7.5. Las leyes que disponen reenvíos. Clases de reenvío .............. 162
VIII. Los reglamentos. Remisión ........................................................... 163
IX. Los precedentes administrativos como creadores de una costum-
bre. Su valor como fuente del derecho .......................................... 163
X. La jurisprudencia y la doctrina ..................................................... 165
Capítulo VI
LOS REGLAMENTOS
I. La potestad reglamentaria. Acto y norma jurídicos. El concepto de
reglamento ................................................................................... 167
1.1. La potestad reglamentaria ................................................... 167
1.2. La distinción entre acto y norma jurídicos ........................... 170
1.3. La Administración y la potestad reglamentaria. Su constitu-
cionalidad ............................................................................ 172
1.4. Concepto e importancia como fuente de derecho adminis-
trativo ................................................................................. 174
II. Jerarquía normativa, caracteres y medios de expresión de los re-
glamentos ..................................................................................... 176
2.1. La jerarquía normativa en el sistema jurídico. La ubicación
de los reglamentos ............................................................... 176
2.2. Caracteres generales ............................................................ 178
2.3. Formas de expresión de los reglamentos .............................. 179
III. Clases de reglamentos................................................................... 181
3.1. La clasificación tradicional .................................................. 181
3.1.1. Los reglamentos de ejecución ............................... 181
3.1.1.1. Ámbito de aplicación y límites ............... 181
3.1.1.2. Forma de expresión de los reglamentos
de ejecución ........................................... 184
3.1.2. Los reglamentos autónomos ................................. 185
3.1.2.1. Caracterización y límites ........................ 185
3.1.2.2. Forma de expresión de los reglamentos
autónomos ............................................. 187
3.1.3. Los reglamentos delegados ................................... 187
3.1.3.1. Su cuestionamiento originario por algu-
na doctrina. Admisión administrativa y
jurisprudencial ....................................... 187
LECCIONES DE DERECHO ADMINISTRATIVOXIV
3.1.3.2. Caracterización ...................................... 189
3.1.3.3. Los fallos Delfino y Cocchia: dele-
gación propia e impropia. La recepción
constitucional expresa de los reglamen-
tos delegados ......................................... 190
3.1.3.4. Los límites de los reglamentos delegados 192
3.1.3.5. La delegación en órganos inferiores y la
subdelegación ........................................ 202
3.1.4. Los reglamentos de necesidad y urgencia .............. 204
3.1.4.1. Naturaleza y antecedentes...................... 204
3.1.4.2. La jurisprudencia de la Corte Suprema
con anterioridad a la reforma constitu-
cional de 1994 ....................................... 205
3.1.4.3. La reforma constitucional y el nuevo
art. 99, inc. 3° ........................................ 207
3.1.4.4. Requisitos sustanciales negativos en la
Constitución reformada: las materias
excluidas de los decretos de necesidad y
urgencia ................................................. 209
3.1.4.5. Requisitos formales para su dictado....... 213
3.1.4.6. Los criterios jurisprudenciales de la Cor-
te Suprema con posterioridad a la refor-
ma constitucional de 1994 ..................... 214
3.1.4.7. La ley 26.122 ......................................... 217
3.2. Una clasificación surgida de los nuevos textos constitucionales 219
3.2.1. Reglamentos legislativos y administrativos ........... 219
3.2.2. Efectos de la distinción ......................................... 221
3.3. Los reglamentos administrativos y los de carácter legislativo
como actos administrativos ................................................. 221
3.4. El principio de inderogabilidad singular de los reglamentos. 223
Capítulo VII
EL ACTO ADMINISTRATIVO COMO PRESUPUESTO
DE LA ACTIVIDAD DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
I. Introducción. La ubicación del acto administrativo. Su importan-
cia. El principio republicano de formalidad documentada ............ 225
II. Concepto o caracterización del acto administrativo ...................... 227
2.1. El acto administrativo es una declaración de voluntad......... 228
2.2. Emitida por un órgano en ejercicio de la función administrativa 231
2.3. Qué produce efectos jurídicos externos................................ 234
ÍNDICE GENERAL XV
2.4. Sometido a un régimen jurídico de exorbitancia .................. 235
III. Concepto de acto administrativo .................................................. 235
IV. El acto administrativo como resultado de un procedimiento
administrativo. La informática y el respeto a los postulados
esenciales ................................................................................ 236
V. El acto administrativo como herramienta para el ejercicio
de las misiones, funciones y potestades de la Administración
Pública ................................................................................... 238
VI. El acto administrativo como vehículo para el ejercicio de activida-
des regladas o discrecionales......................................................... 239
VII. Régimen jurídico aplicable a los contratos y reglamentos ............. 240
7.1. Los reglamentos................................................................... 240
7.2. Los actos de alcance general y su regulación por el Título III
de la ley 19.549 ................................................................... 241
7.3. Los contratos administrativos .............................................. 242
7.3.1. General................................................................. 242
7.3.2. Los actos dictados durante la ejecución de un
contrato ........................................................... 243
VIII. Las vías de hecho.......................................................................... 244
IX. Actos administrativos de personas públicas no estatales y
de personas privadas. Una propuesta para su control juris-
diccional ........................................................................... 247
X. Los actos de los entes reguladores de servicios públicos ................ 249
XI. ¿Es el silencio un acto administrativo? .......................................... 250
Capítulo VIII
ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA INTERNA INTERORGÁNICA
E INTERADMINISTRATIVA
I. Los actos de la Administración ..................................................... 255
II. Los actos políticos. Actos de gobierno y actos institucionales ....... 256
III. Identificación de los actos internos, interorgánicos e interadminis-
trativos ......................................................................................... 258
IV. La naturaleza de los actos interorgánicos e interadministra-
tivos .................................................................................. 261
V. Clasificación de la actividad interorgánica o interadminis-
trativa ............................................................................... 265
VI. Los conflictos interadministrativos ............................................... 266
VII. Los dictámenes jurídicos............................................................... 270
VIII. Los actos de la Administración sujetos al derecho privado ........... 271
LECCIONES DE DERECHO ADMINISTRATIVOXVI
Capítulo IX
CARACTERES DEL ACTO ADMINISTRATIVO
I. El régimen de exorbitancia y los caracteres del acto administrativo 273
II. La llamada presunción de legitimidad de los actos administrativos.
¿Una prerrogativa del régimen exorbitante? Distinción con la au-
totutela declarativa ....................................................................... 274
III. La fuerza ejecutoria del acto administrativo. La ejecutividad y la
ejecutoriedad. La autotutela ejecutiva: concepto, fundamentos y
límites. Suspensión de la ejecución del acto administrativo ........... 276
3.1. La ejecutoriedad y ejecutividad. Concepto, alcances y límites 276
3.2. La ejecutoriedad .................................................................. 277
3.3. La ejecutividad .................................................................... 280
3.4. Las cautelares decretadas en sede administrativa y su rela-
ción con la ejecutoriedad y la ejecutividad ........................... 280
IV. La autodefensa de segundo grado ................................................. 282
V. La autotutela reduplicativa. La postergación del control judicial .. 283
VI. La suspensión del acto administrativo en sede administrativa y
judicial ......................................................................................... 283
VII. Excursus. Sobre los fundamentos de las prerrogativas subyacentes
a los caracteres del acto administrativo ........................................ 287
Capítulo X
ELEMENTOS DEL ACTO ADMINISTRATIVO
I. Los elementos del acto administrativo .......................................... 291
1.1. Introducción al tema............................................................ 291
1.2. Elementos esenciales ............................................................ 293
1.2.1. Importancia de la enunciación legal y un concepto
preentendido ........................................................ 293
1.2.1.1. Voluntad ................................................ 294
1.2.1.2. Competencia .......................................... 297
1.2.1.3. Causa..................................................... 302
1.2.1.4. Objeto ................................................... 305
1.2.1.5. Procedimiento ........................................ 307
1.2.1.6. Motivación ............................................ 311
1.2.1.7. Finalidad................................................ 313
1.2.1.8. Forma .................................................... 315
1.3. Elementos accidentales ........................................................ 320
1.3.1. Plazo .................................................................... 321
1.3.2. Condición............................................................. 321
1.3.3. Modo ................................................................... 322
ÍNDICE GENERAL XVII
II. La distinción entre validez y eficacia de un acto administrativo .... 322
2.1. La notificación del acto........................................................ 323
2.2. La retroactividad del acto administrativo ............................ 325
Capítulo XI
VICIOS DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS.
SUS CONSECUENCIAS JURÍDICAS
I. Introducción ................................................................................. 327
II. Las categorías civiles y su traslación. El tema de la inexistencia .... 328
III. La regulación legal ....................................................................... 330
3.1. Vicios de la voluntad como elemento presupuesto y vicios en
los elementos esenciales del acto administrativo .................. 331
3.2. Los vicios en particular ........................................................ 332
3.3. Los actos regulares .............................................................. 337
3.4. La nulidad parcial y la subsistencia del acto ........................ 337
IV. Los efectos de la irregularidad o regularidad de los actos adminis-
trativos ......................................................................................... 337
4.1. La revocación por ilegitimidad como obligación de la Admi-
nistración............................................................................. 337
4.2. La excepción a la revocación en sede administrativa. El acto
irregular estable ................................................................... 339
4.3. La revocación de los actos regulares. La estabilidad como
principio. Excepciones ......................................................... 340
4.4. La revocación por mérito, oportunidad y conveniencia ....... 341
4.5. Traslación de las causales de excepción a los actos irregulares 342
V. Las hipótesis de saneamiento ........................................................ 344
VI. La conversión ............................................................................... 344
VII. La caducidad del acto administrativo ........................................... 344
Capítulo XII
LOS CONTRATOS ADMINISTRATIVOS
I. Introducción ................................................................................. 347
II. La categoría del contrato administrativo. Doctrinas negatorias.
Las discusiones en la doctrina nacional. Criterios que justifican su
admisión como categoría jurídica ................................................. 348
2.1. Identificación del contrato administrativo............................ 348
2.2. Doctrinas negatorias. Refutación y realidad ........................ 351
2.3. Concepto ............................................................................. 353
LECCIONES DE DERECHO ADMINISTRATIVOXVIII
III. Elementos de los contratos administrativos .................................. 354
IV. Régimen aplicable a los contratos administrativos. El dec. 1023/2001,
su naturaleza jurídica. El reglamento aprobado por el dec. 1030/2016.
La Oficina Nacional de Contrataciones. Otras normas aplicables. 356
V. Clasificación y modalidades de los contratos administrativos ....... 357
VI. El régimen exorbitante en los contratos administrativos. Prerroga-
tivas de la Administración y garantías de los particulares ............. 359
VII. Los principios aplicables a los contratos administrativos. Su inser-
ción en el ámbito de la contratación. Necesidad de compatibilizar
su aplicación................................................................................. 360
Capítulo XIII
PROCEDIMIENTO PARA LA CONTRATACIÓN ADMINISTRATIVA.
MODOS DE SELECCIÓN DEL CO-CONTRATANTE
Y CONTRATOS EN PARTICULAR
I. Justificación de la existencia de sistemas de selección ................... 363
1.1. El principio general y sus excepciones. El régimen normativo
vigente ................................................................................. 365
1.2. Los principios aplicables a los regímenes de selección en ge-
neral .................................................................................... 365
1.3. Modos de selección del co-contratante. Consecuencias de su
omisión................................................................................ 366
II. La licitación pública ..................................................................... 369
2.1. Concepto y naturaleza jurídica ............................................ 370
2.2. Licitación pública, restringida y privada. Sus pasos principales 370
2.2.1. Tipos de licitación ................................................ 370
2.2.2. Los pasos principales de la licitación pública ........ 371
2.2.3. El pliego de bases y condiciones. Clases de pliegos.
Formación. Importancia ....................................... 372
2.2.4. Las ofertas. Características principales ................. 374
2.2.5. Garantías.............................................................. 375
2.2.6. Evaluación de ofertas y adjudicación .................... 376
2.2.7. Situación jurídica de los oferentes y de los terceros. 376
2.2.8. Los principios aplicables a la licitación pública .... 378
III. El concurso público ...................................................................... 383
3.1. General ................................................................................ 383
3.2. Concurso de proyectos y concurso de proyectos integrales .. 385
IV. El remate público ......................................................................... 386
V. La contratación directa................................................................. 388
5.1. Contratación directa por monto ............................................. 390
ÍNDICE GENERAL XIX
5.2. Contratación directa por especialidad.................................. 390
5.3. Contratación directa por exclusividad ................................. 390
5.4. Contratación directa por licitación o concurso desierto o
fracasado .......................................................................... 391
5.5. Contratación directa por urgencia o emergencia .................. 391
5.6. Contratación directa por razones de seguridad o defensa na-
cional................................................................................... 392
5.7. Contratación directa por razones de desarme, traslado o
examen previo ..................................................................... 392
5.8. Contratación directa interadministrativa ............................. 393
5.9. Contratación directa por ser el co-contratante una universi-
dad nacional ........................................................................ 393
5.10. Contratación directa por ser el co-contratante un efector de
desarrollo local y economía social ....................................... 393
5.11. Otras contrataciones directas............................................... 394
5.11.1. Contrataciones directas para la adquisición de pa-
sajes, combustible, leasing de automotores y pago
de haberes ............................................................ 394
5.11.2. Pago de haberes del personal de las jurisdicciones
y entidades del sector público nacional mediante el
Banco de la Nación Argentina ............................. 394
5.11.3. Adquisición de automotores destinados al cumpli-
miento de sus objetivos institucionales mediante
contratos de leasing con Nación Leasing SA ......... 395
5.11.4. Provisión de combustible y lubricantes para la flo-
ta de automotores, embarcaciones y aeronaves ofi-
ciales a través de contrataciones con YPF Sociedad
Anónima .............................................................. 395
5.11.5. Contratación de pasajes que se requieran para el
traslado por vía aérea tanto dentro como fuera del
país con Aerolíneas Argentinas SA y Austral Líneas
Aéreas Cielos del Sur SA ....................................... 395
5.12. La contracción directa en la Ley Nacional de Obras Públicas 395
VI. Los contratos en particular ........................................................... 396
6.1. Introducción ........................................................................ 396
6.2. La obra pública ................................................................... 397
6.2.1. Concepto y caracterización ................................... 397
6.2.2. Prestaciones de las partes ...................................... 398
6.2.3. Regulación normativa .......................................... 399
6.2.4. Forma de ejecución del contrato y pago del precio 399
6.3. Contrato de concesión de obra pública ................................ 400
6.4. El contrato de concesión de servicios públicos ..................... 402
6.5. El contrato de suministro..................................................... 404
6.6. Otros contratos ................................................................... 405
LECCIONES DE DERECHO ADMINISTRATIVOXX
Capítulo XIV
EL EMPLEO PÚBLICO
I. Importancia del tema en la organización administrativa. La digni-
dad humana comprometida .......................................................... 407
II. Las garantías constitucionales y los proyectos de privatización de
la relación de empleo .................................................................... 408
III. La naturaleza de la relación de empleo. Sentido de examinar el
punto............................................................................................ 410
3.1. Relación estatutaria ............................................................. 410
3.2. Relación contractual ............................................................ 411
3.3. Teoría de la relación jurídica o sujeción a principios consti-
tucionales y legales especiales .............................................. 412
3.4. Nuestra opinión................................................................... 413
IV. El diseño de un sistema de empleo público ................................... 415
V. La regulación normativa. Ámbito subjetivo de aplicación de la ley
marco ........................................................................................... 416
VI. El principio protectorio ................................................................ 417
VII. Los tipos de empleo público ......................................................... 417
VIII. El ingreso a la función pública. Requisitos positivos y negativos.
Consecuencia de su incumplimiento. El tema de los concursos ..... 418
IX. Derechos, deberes y prohibiciones ................................................ 419
9.1. Derechos.............................................................................. 419
9.1.1. Estabilidad ........................................................... 420
9.1.2. Derecho a la remuneración ................................... 421
9.1.3. Igualdad de oportunidades en la carrera ............... 423
9.1.4. Capacitación permanente ..................................... 424
9.1.5. Libre afiliación sindical y negociación colectiva .... 424
9.1.6. Licencias, justificaciones y franquicias ................. 425
9.1.7. Compensaciones, indemnizaciones y subsidios ..... 425
9.1.8. Asistencia social para sí y su familia ..................... 425
9.1.9. Interposición de recursos ...................................... 426
9.1.10. Jubilación o retiro ................................................ 426
9.1.11. Renuncia .............................................................. 426
9.1.12. Higiene y seguridad en el trabajo .......................... 427
9.2. Deberes, prohibiciones e incompatibilidades ........................ 427
9.2.1. Deberes ................................................................ 428
9.2.2. Las prohibiciones ................................................. 429
9.2.3. Las incompatibilidades ......................................... 430
9.3. Régimen disciplinario .......................................................... 433
ÍNDICE GENERAL XXI
Capítulo XV
EXPROPIACIÓN
Principios generales .............................................................................. 437
I. La expropiación. Concepto y caracterización ............................... 437
1.1. Concepto ............................................................................. 437
1.2. Antecedentes de derecho comparado y nacional .................. 441
1.3. Fundamento de la potestad de expropiar ............................. 443
1.4. Titularidad de la potestad expropiatoria .............................. 444
1.5. La expropiación y los derechos público y privado. Fuerza
expansiva de los principios expropiatorios. Interpretación de
los textos legales .................................................................. 446
II. Regulación normativa .................................................................. 447
2.1. La utilidad pública. Su declaración por ley formal expresa.
Modos de calificar ............................................................... 447
2.2. Los sujetos de la relación expropiatoria ............................... 451
2.2.1. El expropiante ...................................................... 451
2.2.2. El expropiado ....................................................... 452
2.3. Objeto expropiable .............................................................. 453
2.4. La indemnización ................................................................ 455
2.4.1. La integración de la indemnización ...................... 456
2.4.1.1. El valor objetivo del bien. Rubros com-
prendidos y excluidos ............................ 457
2.4.1.2. Los daños que sean una consecuencia di-
recta e inmediata.................................... 457
2.4.1.3. La exclusión del lucro cesante ................ 458
2.4.1.4. La desvalorización monetaria y la ley de
convertibilidad. Los intereses ................. 459
2.4.2. Forma de pago de la indemnización ..................... 460
2.4.3. Determinación de la indemnización expropiatoria 461
2.5. El avenimiento ..................................................................... 462
III. El procedimiento judicial expropiatorio ....................................... 462
3.1. El juicio de expropiación ..................................................... 463
IV. El abandono de la expropiación ................................................... 466
V. La retrocesión............................................................................... 467
VI. La expropiación irregular ............................................................. 468
VII. La ocupación temporánea ............................................................ 469
VIII. La prescripción en la expropiación ............................................... 471
8.1. Prescripción y abandono...................................................... 471
8.2. Prescripción del plazo para reclamar la indemnización ........ 471
8.3. Prescripción de la acción para reclamar la expropiación
irregular .............................................................................. 472
LECCIONES DE DERECHO ADMINISTRATIVOXXII
8.4. Prescripción de la acción para solicitar la retrocesión .......... 472
8.5. Prescripción en la ocupación temporánea ............................ 473
Capítulo XVI
RÉGIMEN DE DOMINIO PÚBLICO
I. Concepto ...................................................................................... 475
II. Elementos del dominio público..................................................... 477
2.1. Elemento subjetivo .............................................................. 477
2.2. Elemento objetivo ................................................................ 478
2.3. Elemento teleológico............................................................ 479
2.4. Elemento normativo ............................................................ 480
III. Régimen jurídico de los bienes del dominio público ..................... 480
3.1. Caracteres de los bienes del dominio público ....................... 481
3.1.1. Inalienabilidad o indisponibilidad ........................ 483
3.1.2. Imprescriptibilidad ............................................... 485
3.1.3. Protección del dominio público ............................ 486
IV. La clasificación de los bienes del dominio público ........................ 487
V. Afectación y desafección, según la clasificación ............................ 491
5.1. Afectación ........................................................................... 491
5.2. Desafectación ...................................................................... 494
5.2.1. Desclasificación y desafectación de bienes del do-
minio público natural ........................................... 495
5.2.2. Desafectación de bienes del dominio público artificial 496
VI. El uso público. Sus diferentes formas ............................................ 497
6.1. Uso común .......................................................................... 499
6.2. Uso especial ......................................................................... 500
6.3. El uso público de los bienes dominicales puede ser directo o
indirecto .............................................................................. 501
VII. Los bienes del dominio público en su relación con los derechos de
incidencia colectiva....................................................................... 502
Capítulo XVII
POTESTAD ORDENADORA Y DE REGLAMENTACIÓN
DE LOS DERECHOS
I. Apreciaciones preliminares: el llamado poder de policía y la activi-
dad de policía ............................................................................... 503
1.1. Origen y vinculación con la Constitución Nacional ............. 503
1.2. Inserción del poder de policía en la vida social ................. 505
ÍNDICE GENERAL XXIII
II. La potestad de ordenación o poder de policíay la actividad de po-
licía .............................................................................................. 508
III. Fundamentos del poder de policía ................................................ 510
IV. Evolución del contenido y el significado de policía y poder de po-
licía .............................................................................................. 511
V. Criterios existentes respecto del contenido del poder de policía:
restringido y amplio ..................................................................... 513
VI. El poder de policía en la jurisprudencia de la Corte Suprema de
Justicia de la Nación..................................................................... 514
6.1. Primera etapa: el concepto restringido ................................. 514
6.2. Segunda etapa: hacia el criterio amplio ................................ 515
6.3. Tercera etapa: poder de policía sobre materias económicas y
sociales ................................................................................ 519
VII. Contenido del poder de policía en la Argentina ............................ 521
VIII. Distribución de competencias en materia de poder de policía ....... 523
8.1. Régimen federal ................................................................... 523
8.2. Materias concurrentes ......................................................... 524
8.3. Policía local ......................................................................... 525
IX. Las normas de policía. Actos a través de los cuales se plasman en
el mundo jurídico ......................................................................... 525
X. Clasificación de la actividad de policía ......................................... 526
XI. Potestades y límites constitucionales del poder de policía ............. 527
11.1. Principios de legalidad y razonabilidad ................................ 528
11.2. Principio de igualdad ........................................................... 530
11.3. Principio de intimidad o autonomía ética ............................ 531
11.4. Los tratados internacionales de jerarquía constitucional ...... 532
11.5. Las emergencias y los institutos que autorizan en el derecho
constitucional argentino ...................................................... 533
11.6. Control sobre la limitación por emergencia ......................... 535
XII. La llamada crisis del concepto de poder de policía ....................... 536
C apítulo XVIII
POTESTAD INTERVENTORA, SANCIONATORIA Y PROMOTORA
I. Las sanciones administrativas y la potestad sancionatoria de la
Administración ............................................................................. 539
1.1. Caracterización de la potestad sancionatoria administrativa 539
1.2. Las principales cuestiones del derecho administrativo san-
cionador en el ámbito del derecho positivo argentino .......... 543
1.3. La teoría de la potestad sancionatoria. El tema de su titula-
ridad.................................................................................... 544
1.4. La teoría de la infracción administrativa.............................. 547
LECCIONES DE DERECHO ADMINISTRATIVOXXIV
1.4.1. Delitos o faltas. Una distinción solo legislativa. El
régimen jurídico circundante ................................ 547
1.4.2. El principio de legalidad y sus subprincipios ......... 550
1.5. La culpabilidad como principio cardinal de la sancionabi-
lidad ............................................................................... 555
1.5.1. Requisito de ley expresa para establecer responsa-
bilidades objetivas o solidarias ............................. 555
1.5.2. La interdicción de la doble sanción por la misma
falta ...................................................................... 556
1.5.3. La razonabilidad de la sanción como recaudo de
juridicidad ............................................................ 557
1.6. La teoría de la sanción administrativa ................................. 557
1.7. El procedimiento sancionador ............................................. 558
1.7.1. General................................................................. 558
1.7.2. Las garantías constitucionales concretas que co-
rresponde aplicar .................................................. 561
II. El fomento.................................................................................... 566
2.1. Introducción. La inserción constitucional ............................ 566
2.2. Antecedentes y consideraciones generales ............................ 568
2.3. Las modalidades de la actividad de fomento y su naturaleza
reglada................................................................................. 572
2.4. El principio de legalidad en la actividad subvencional ......... 575
2.5. El principio de convencionalidad o bilateralidad en el fo-
mento .................................................................................. 576
2.6. El acto subvencional ............................................................ 579
2.7. El régimen jurídico del fomento ........................................... 579
2.8. El fomento de las industrias ................................................. 580
Capítulo XIX
EL SERVICIO PÚBLICO
I. Concepto. Las distintas definiciones. Su relación con la satisfac-
ción de necesidades de interés general ........................................... 581
II. El servicio público en la Constitución argentina. El tema de la titu-
laridad estatal ............................................................................... 587
III. Elementos caracterizadores de la noción de servicio público. Los
servicios públicos impropios ......................................................... 589
IV. Clasificación de los servicios públicos ........................................... 591
ÍNDICE GENERAL XXV
V. Los entes reguladores de los servicios públicos. Las audiencias pú-
blicas ............................................................................................ 592
Capítulo XX
LA RESPONSABILIDAD DEL ESTADO
I. Introducción y antecedentes históricos ......................................... 595
1.1. La Constitución de 1853 y el principio de la demandabilidad
del Estado. Etapa de la negación del derecho de los particu-
lares a forzar su comparendo a juicio .................................. 596
1.2. La instalación de las autoridades luego de la reforma consti-
tucional de 1860 .................................................................. 597
1.3. El comienzo del siglo XX. Un período de instituciones en
desarrollo, algunos principios en materia de responsabilidad
estatal .................................................................................. 599
1.4. La demandabilidad plena y la responsabilidad estatal.......... 600
1.5. La responsabilidad del Estado bajo principios de derecho
público. Una cuestión de derecho local ................................ 602
1.6. Una ley de responsabilidad del Estado que invita a adherir a
las provincias ....................................................................... 603
II. Los fundamentos de la responsabilidad estatal. La base constitu-
cional de la responsabilidad y el control judicial oficioso de las
normas que la disciplinan ............................................................. 604
III. Las especies de responsabilidad civil del Estado ............................ 607
IV. La ley 26.944 y sus principales disposiciones................................ 609
4.1. La exclusión de las disposiciones del Cód. Civ. y Com. ........ 609
4.2. Parámetros sobre los que se asienta la responsabilidad estatal
por actividad administrativa, en el campo extracontractual ... 610
4.3. Los eximentes de responsabilidad ........................................ 612
4.4. Los requisitos de la responsabilidad por actividad e inactivi-
dad ilegítima y legítima........................................................ 612
4.5. La responsabilidad contractual y la derivada de la actuación
judicial................................................................................. 614
4.6. La responsabilidad refleja por concesionarios ...................... 615
4.7. La prescripción de las acciones de responsabilidad y de repe-
tición ................................................................................... 615
V. Una ley federal que invita a la adhesión........................................ 616
VI. La extensión de la responsabilidad ............................................... 616
LECCIONES DE DERECHO ADMINISTRATIVOXXVI
Capítulo XXI
BASES GENERALES DE PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO
I. Introducción. Los procedimientos y la actividad estatal. El ser y el
deber ser del procedimiento administrativo .................................. 621
II. Criterios generales ........................................................................ 624
2.1. Procedimiento y proceso ...................................................... 624
2.2. Los fines del procedimiento administrativo .......................... 626
III. La regulación normativa del procedimiento administrativo .......... 628
3.1. Una facultad conservada por las provincias, salvo en el ám-
bito federal. Pertinencia de la regulación legislativa ............. 628
3.2. La importancia del procedimiento en la Administración Pú-
blica y la limitación del enfoque que presidiera su regulación
normativa ............................................................................ 630
3.3. La regulación normativa supletoria ..................................... 632
3.4. Clasificación de los procedimientos administrativos ............ 633
IV. Los principios del procedimiento administrativo .......................... 635
4.1. Principios del sistema interamericano de derechos huma-
nos. Los principios procesales y los principios procedi-
mentales ........................................................................ 635
4.2. Objetivo de la enunciación de principios en leyes adje-
tivas .......................................................................... 637
4.3. La fuente normativa de sustento de los principios del proce-
dimiento administrativo....................................................... 638
4.3.1. El principio de la dignidad humana. Los derechos
humanos y el pro homine ..................................... 640
4.3.2. El principio de legalidad o juridicidad .................. 641
4.3.3. El principio de oficialidad y sus derivados. El prin-
cipio de verdad material ....................................... 642
4.3.3.1. La impulsión de oficio............................ 643
4.3.3.2. La instrucción de oficio. La verdad mate-
rial o la verdad jurídica objetiva ............ 644
4.3.3.3. La documentación de la actuación como
integrante del principio de oficialidad .... 645
4.3.4. El principio de gratuidad ...................................... 646
4.3.5. El principio de celeridad, economía, sencillez y efi-
cacia en los trámites ............................................. 647
4.3.6. El principio de informalismo a favor del adminis-
trado .................................................................... 647
4.3.7. El principio de debido proceso adjetivo ................ 649
4.3.7.1. El derecho a ser oído.............................. 650
4.3.7.2. El derecho a ofrecer y producir pruebas . 652
4.3.7.3. El derecho a una resolución fundada ..... 653
ÍNDICE GENERAL XXVII
4.3.7.4. El derecho a obtener una decisión admi-
nistrativa en un plazo razonable ............ 653
4.3.7.5. El derecho a recurrir de la decisión admi-
nistrativa en esa sede.............................. 654
4.3.7.6. El derecho a acceder a un control judicial
sobre los hechos y el derecho con base en
la legalidad y la razonabilidad ............... 655
V. La preclusión y el procedimiento administrativo .......................... 656
5.1. Los efectos de la preclusión ................................................. 657
5.2. Las especies de preclusión .................................................... 657
5.3. La preclusión y algunos principios del procedimiento adminis-
trativo .................................................................................. 658
5.4. Las clases de procedimiento y la preclusión ......................... 661
5.5. Conclusiones ....................................................................... 664
VI. Las partes: capacidad y legitimación sustancial y procesal: derecho
subjetivo, interés legítimo e interés simple. Acción popular. El pa-
trocinio letrado............................................................................. 665
6.1. Derecho subjetivo, interés legítimo, interés difuso, interés
simple .................................................................................. 668
6.2. El patrocinio letrado ............................................................ 670
Capítulo XXII
PRINCIPALES TRÁMITES
DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO
I. Facultades y deberes de la Administración .................................... 671
1.1. El inicio de las actuaciones .................................................. 672
1.2. Formalidades de los escritos ................................................ 673
1.3. Domicilio............................................................................. 674
1.4. Representantes y patrocinio letrado ..................................... 674
1.5. Los plazos............................................................................ 675
1.5.1. Que son obligatorios para los interesados y para la
Administración ..................................................... 675
1.5.2. Que se cuentan en días hábiles administrativos, sal-
vo disposición normativa o resolución en contrario 676
1.5.3. Que se computan a partir del día hábil siguiente a
la notificación o según lo dispuesto en el Código Ci-
vil y Comercial de la Nación si debieran contarse a
partir de la publicación de actos de alcance general 677
1.5.4. Que en defecto de un plazo especial, se tomará
como genérico el plazo de diez días ...................... 678
LECCIONES DE DERECHO ADMINISTRATIVOXXVIII
1.5.5. Que antes del vencimiento de los plazos podrá la
Administración de oficio o a pedido de parte dis-
poner su ampliación por resolución fundada, aun-
que la denegatoria de la solicitud debe ser notifi-
cada por lo menos con dos días de antelación al
vencimiento .......................................................... 678
1.5.6. Que una vez vencidos los plazos establecidos para
interponer recursos administrativos se perderá el
derecho para articularlos, aunque la petición po-
drá considerarse como denuncia de ilegitimidad ... 679
1.5.7. Que la interposición de los recursos interrumpirá
el curso de los plazos ............................................ 680
1.6. La caducidad de las actuaciones .......................................... 680
1.7. El tema de la suspensión o la interrupción de los plazos en el
procedimiento administrativo .............................................. 681
II. La vista en el procedimiento administrativo. La reserva de las ac-
tuaciones. la citación de terceros................................................... 684
III. Las notificaciones. Principios aplicables, formas y régimen norma-
tivo. Los vicios en la notificación y sus efectos .............................. 685
IV. La prueba en el procedimiento administrativo. Pruebas inadmisi-
bles. Tramitación. Carga de la prueba. Los alegatos...................... 688
V. Formas de concluir el procedimiento administrativo .................... 689
5.1. Modos normales: la resolución expresa ............................... 689
5.2. Modos anormales: la falsa resolución tácita. La caducidad.
El desistimiento ................................................................... 689
5.3. El silencio o la ambigüedad de la Administración ................ 690
Capítulo XXIII
LOS RECURSOS Y OTROS MEDIOS
DE IMPUGNACIÓN EN SEDE ADMINISTRATIVA
I. Recursos administrativos .............................................................. 693
1.1. Concepto ............................................................................. 694
1.2. Sujetos ................................................................................. 695
1.3. Actos impugnables mediante recursos administrativos......... 696
1.4. Fundamentos ....................................................................... 698
1.5. Régimen legal ...................................................................... 700
1.6. Finalidad de los recursos administrativos............................. 702
1.7. Sujetos que pueden recurrir ................................................. 703
II. El recurso de reconsideración ....................................................... 704
2.1. Concepto................................................................................ 704
ÍNDICE GENERAL XXIX
2.2. Actos recurribles. Plazo y forma de interposición ................... 705
2.3. Trámite y resolución ............................................................... 706
2.4. Recurso jerárquico implícito en subsidio ................................ 706
III. El recurso jerárquico....................................................................... 707
3.1. Concepto ............................................................................. 707
3.2. Actos recurribles. Plazo. Forma de interposición. Trámite .... 709
3.3. Resolución. Órgano competente. El caso de la impugnación
indirecta de actos de alcance general.................................... 710
3.4. El caso de los recursos jerárquicos contra actos de aplicación
de actos de alcance general .................................................. 712
IV. Los recursos en la Administración descentralizada ....................... 712
V. El recurso de alzada...................................................................... 713
5.1. Concepto ............................................................................. 713
5.2. Plazo y forma de interposición............................................. 713
5.3. Trámite y resolución ............................................................ 714
VI. El recurso de revisión ................................................................... 715
6.1. Concepto ............................................................................. 715
6.2. Plazo y trámite..................................................................... 716
VII. El recurso de reconsideración posterior ........................................ 717
VIII. Los recursos contra actos e contenido jurisdiccional ..................... 717
IX. Presentaciones que no tienen naturaleza de recurso. La queja y la
aclaratoria .................................................................................... 718
X. La denuncia de ilegitimidad .......................................................... 719
Capítulo XXIV
EL SISTEMA DE CONTROL CONTENCIOSO
ADMINISTRATIVO EN EL ÁMBITO FEDERAL DE LA REPÚBLICA
I. Categorización del sistema, origen y fundamento de la jurisdicción 721
1.1. Las categorías aplicables y sus modulaciones ....................... 721
1.2. Fuente normativa de la jurisdicción en la especie ................. 724
1.2.1. La perspectiva institucional .................................. 724
1.2.2. La perspectiva de los derechos del hombre ........... 728
1.3. Tribunales competentes ....................................................... 729
II. Presupuestos para la apertura de la instancia judicial federal ........ 731
2.1. La teoría del acto previo. Actos dictados en el marco de rela-
ciones contractuales. Actos de los entes reguladores ............ 731
2.2. Los actos internos y las cuestiones no justiciables ................ 733
2.3. La habilitación de la instancia judicial ................................. 734
2.4. La praxis del agotamiento de la vía administrativa .............. 736
LECCIONES DE DERECHO ADMINISTRATIVOXXX
2.4.1. La vía impugnativa ............................................... 737
2.4.1.1. La impugnación de actos de alcance par-
ticular .................................................... 737
2.4.1.2. La impugnación de actos de alcance general 738
2.4.2. La vía reclamativa ................................................ 740
2.5. Los plazos para demandar. Caducidad de la acción impugna-
toria..................................................................................... 742
2.6. La habilitación de la instancia y la interrupción de la pres-
cripción ............................................................................... 745
2.7. El solve et repete .................................................................. 749
2.8. La incidencia de los derechos de incidencia colectiva y los
procesos colectivos. El caso de derechos irrenunciables ....... 749
III. Partes, representación. Caso y legitimación................................... 750
3.1. Capacidad y patrocinio........................................................ 750
3.2. El caso. La legitimación y sus especies ................................. 750
3.3. La representación del Estado nacional ................................. 753
IV. Pretensiones.................................................................................. 753
V. Trámite del proceso ...................................................................... 754
VI. Medidas cautelares ....................................................................... 756
6.1. La función cautelar. Su inscripción institucional en el sistema
de control judicial de la Administración .............................. 756
6.2. La actualidad de lo cautelar ................................................. 758
6.3. La ley 26.854 de regulación de las medidas cautelares ......... 759
6.3.1. Previsiones generales ............................................ 759
6.3.2. Los preceptos discutidos ....................................... 760
6.3.3. Los preceptos que contienen regulaciones no pre-
vistas .................................................................... 763
6.3.4. Una reflexión integradora del orden jurídico ........ 763
6.3.5. Algunas conclusiones preliminares ....................... 766
6.4. Las medidas cautelares autónomas ...................................... 766
VII. Facultades del juez en la sentencia ................................................ 768
VIII. Recursos y ejecución de sentencia ................................................. 770
IX. Amparo e impugnación de actos administrativos .......................... 772
X. Lesividad, expropiación y procesos especiales............................... 773
Capítulo XXV
LA ACTIVIDAD CONSULTIVA.
EL ASESORAMIENTO JURÍDICO
I. Introducción. Razón del estudio del tema ..................................... 775
II. Los servicios jurídicos prestados a la Administración ................... 775
ÍNDICE GENERAL XXXI
III. El Cuerpo de Abogados del Estado ............................................... 776
3.1. Creación y ubicación estructural.......................................... 776
3.2. Integración del Cuerpo de Abogados del Estado .................. 778
3.3. Principios calificativos del Cuerpo de Abogados del Estado . 782
3.3.1. Unidad ................................................................. 783
3.3.2. Organización jerárquica funcional ........................ 784
3.3.3. Doble inserción. Relación orgánica y relación de
servicio ................................................................. 786
3.3.4. Independencia técnica ........................................... 786
3.3.5. Especialidad funcional .......................................... 788
3.3.6. Exclusividad en la idoneidad técnica .................... 789
IV. Las principales funciones del Cuerpo de Abogados....................... 790
4.1. El asesoramiento jurídico..................................................... 790
4.2. La representación judicial .................................................... 791
V. La función sumarial...................................................................... 796
VI. La función de auditoría de juicios e inspección ............................. 796
Capítulo XXVI
LOS SISTEMAS DE CONTROL EX POST
DEL SECTOR PÚBLICO
I. Introducción ................................................................................. 797
II. El control ex post interno ............................................................. 801
2.1. Antecedentes........................................................................ 801
2.2. La ley 24.156 y el cambio de paradigma en el control ......... 803
2.3. La Sindicatura General de la Nación ................................... 803
2.3.1. Su creación ........................................................... 803
2.3.2. Competencias ....................................................... 804
2.3.3. El síndico general de la Nación ............................. 805
2.3.4. Las unidades de auditoría interna ......................... 806
2.3.5. ¿Qué es auditar? ................................................... 807
2.3.6. Los ámbitos objetivo y subjetivo del control ......... 808
III. El control externo......................................................................... 809
3.1. Antecedentes. El Tribunal de Cuentas de la Nación ............. 809
3.2. La Auditoría General de la Nación ...................................... 812
3.2.1. Su creación ........................................................... 812
3.2.2. Características estructurales de la AGN ................ 813
3.2.3. Composición y forma de selección de los auditores
generales............................................................... 814
LECCIONES DE DERECHO ADMINISTRATIVOXXXII
3.2.4. Competencias de la Auditoría General de la Nación
y de los auditores generales .................................. 815
3.2.5. El alcance del control ........................................... 817
IV. El Defensor del Pueblo ................................................................. 818
4.1. Antecedentes. Recepción en la Argentina. Consagración
constitucional y características institucionales ..................... 818
4.2. Competencias ...................................................................... 821
4.3. Límites a sus funciones ........................................................ 822
4.4. Legitimación procesal .......................................................... 823
Bibliografía .......................................................................................... 825