ÍNDICE GENERAL
Prólogo a la 13a edición ......................................................................... xxxix
TÍTULO PRIMERO
INTRODUCCIÓN
C apítulo I
EL ESTADO Y EL ORDEN JURÍDICO (NORMATIVIDAD, REALIDAD Y
JUSTICIA)
1. Introducción....................................................................................... 3
2. Distintas concepciones acerca del Estado ........................................... 4
3. Teoría del Estado ............................................................................... 5
4. Elementos del Estado ......................................................................... 8
5. Formas de Estado y formas de gobierno. La democracia representa-
tiva y republicana........................................................................... 10
6. El principio de separación de poderes................................................. 13
A) Acerca del origen de la doctrina ................................................... 13
B) La separación de poderes y el Estado de derecho. La evolución del
Estado de derecho. El Estado subsidiario ................................ 17
C) La finalidad básica de la teoría de la separación de los poderes .... 22
D) Las confusiones terminológicas: los conceptos de poder, órgano y
función ................................................................................... 25
E) Compendio sobre la interpretación de la separación de los poderes
en la Constitución Nacional .................................................... 27
7. Sentido de la democracia representativa en la actual Constitución ..... 28
Curso de dereCho admInIstratIvoXII
8. El sistema federal de gobierno y la distribución de competencias en la
Constitución Nacional entre Nación, provincia, la ciudad de Bue-
nos Aires y los municipios .............................................................. 29
9. La personalidad jurídica del Estado. La cuestión de la doble persona-
lidad............................................................................................... 30
10. Las fronteras entre el derecho público y el derecho privado: la reper-
cusión de la divisio en el derecho administrativo ............................ 33
11. El fenómeno de la interpolación entre lo público y lo privado .......... 37
12. La justicia como fin del Estado. Las formas de justicia: justicia legal o
general y justicia particular (distributiva y conmutativa). La justicia
social.............................................................................................. 38
13. Hacia un nuevo modelo de Estado: el Estado subsidiario ............. 42
14. El principio de subsidiariedad .......................................................... 43
15. Los principios que nutren al Estado social de derecho .................. 45
16. El mantenimiento del dualismo sociedad-Estado .......................... 46
C apítulo II
LAS FUNCIONES ESTATALES
1. Las funciones del Estado y la doctrina de la separación de los poderes:
su significado actual ....................................................................... 49
2. La función administrativa: distintas concepciones .............................. 51
A) Concepciones subjetivas u orgánicas ............................................ 52
B) El criterio objetivo o material ....................................................... 53
C) Otras teorías ................................................................................ 54
3. Las funciones normativa o legislativa y jurisdiccional en la Adminis-
tración Pública ............................................................................... 55
A) La actividad reglamentaria es de sustancia normativa o legislativa 55
B) La función jurisdiccional de la Administración ............................. 55
4. Reafirmación de la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia de
la Nación ....................................................................................... 61
5. La función gubernativa ...................................................................... 65
6. Acerca de las facultades privativas de los órganos legislativo, ejecutivo
y judicial ........................................................................................ 66
7. Gobierno y administración ................................................................. 68
8. La concepción institucional sobre la Administración Pública ............. 69
índICe general XIII
C apítulo III
EL CONTENIDO Y LAS BASES DEL DERECHO ADMINISTRATIVO
1. El derecho administrativo y las distintas etapas de su evolución his-
tórica............................................................................................ 71
A) Origen de las técnicas: el derecho regio. El Estado de policía........ 72
B) La etapa del régimen administrativo. Sus características esen-
ciales .................................................................................... 73
2. La ecuación entre Administración Pública y derecho administrativo:
su ruptura ...................................................................................... 75
3. Contenido actual del derecho administrativo: el problema de su defi-
nición ............................................................................................. 76
4. Las bases fundamentales del derecho administrativo contemporáneo . 79
A) El Estado de derecho y el principio de legalidad ........................... 79
B) Las facultades privativas de la Administración y el principio de
separación de poderes ............................................................. 80
C) El intervencionismo estatal y el principio de subsidiariedad ......... 82
D) Del Estado legal al Estado constitucional ..................................... 84
5. El carácter relativo de los derechos y los límites constitucionales al
ejercicio del poder reglamentario ................................................... 84
6. El concepto técnico de potestad: su distinción con la función y el
cometido. La potestad y el principio de legalidad ........................... 86
7. El régimen administrativo .................................................................. 88
C apítulo Iv
LA ESTRUCTURA DEL ORDENAMIENTO JURÍDICO
1. Introducción....................................................................................... 91
2. Las normas......................................................................................... 91
3. Los principios generales: su diferencia con las normas y los valores.
Las directivas políticas ................................................................... 92
4. El carácter preceptivo o vinculante de los principios. La distinción
entre derecho y principio................................................................ 95
5. El carácter absoluto o relativo de los derechos ................................... 96
6. Características atribuidas al orden jurídico ........................................ 97
7. Los paradigmas en el derecho público ................................................ 98
Curso de dereCho admInIstratIvoXIv
8. La dignidad de la persona como fuente central de todos los principios
y derechos ...................................................................................... 102
9. El principio pro homine y su función ordenadora. La interpretación
más favorable (in dubio pro libertate) ............................................ 105
10. El principio de razonabilidad: la interdicción de arbitrariedad y el
principio de proporcionalidad ........................................................ 107
10.1. El principio de razonabilidad ................................................... 107
10.2. Trascendencia y peculiaridades del principio de razonabilidad . 109
10.3. Los requisitos de justificación racional ..................................... 111
10.4. Extensión del contenido del principio de razonabilidad. Hacia
una concepción amplia ........................................................... 114
10.5. El concepto de arbitrariedad .................................................... 115
10.6. La interdicción de arbitrariedad en el derecho argentino .......... 116
10.7. El principio de proporcionalidad .............................................. 119
11. El principio general de la buena fe.................................................... 122
12. El principio de la confianza legítima ................................................. 123
13. El principio de la moral pública ....................................................... 124
14. La separación entre las fases acusatoria y resolutoria en el procedimiento
jurisdiccional de aplicación de sanciones penales administrativas ...... 125
15. La necesidad de armonizar los nuevos paradigmas ........................... 126
C apítulo v
RELACIONES DEL DERECHO ADMINISTRATIVO. LOS MÉTODOS DE
INTERPRETACIÓN Y APLICACIÓN DEL DERECHO
1. El derecho administrativo y sus relaciones en el mundo jurídico ........ 129
2. El método de interpretación. La llamada integración normativa ........ 130
3. Caracteres del derecho administrativo y sus relaciones con otras ramas
jurídicas ......................................................................................... 133
4. Relaciones con el derecho constitucional ............................................ 134
5. Relaciones con el derecho penal ......................................................... 135
6. Derecho penal disciplinario y derecho penal ejecutivo ........................ 135
7. El derecho penal administrativo y el problema de su autonomía ........ 137
8. El derecho financiero y la autonomía del derecho tributario............... 138
9. Relaciones con el derecho procesal ..................................................... 140
10. El llamado derecho municipal .......................................................... 141
índICe general Xv
11. El derecho canónico y derecho eclesiástico ....................................... 141
12. Relaciones con el derecho privado.................................................... 142
13. Derecho administrativo y ciencia de la administración ..................... 144
14. La codificación del derecho administrativo. Problemas que plantea
en nuestro país ............................................................................... 145
C apítulo vI
LAS FUENTES DEL DERECHO ADMINISTRATIVO
1. El concepto de fuente del derecho. Sus peculiaridades en el derecho
administrativo ................................................................................ 147
2. Distintas clasificaciones acerca de las fuentes del derecho................... 148
3. Jerarquía de las fuentes: la Constitución............................................. 150
4. Los tratados y su jerarquía constitucional .......................................... 151
A) Los diferentes sistemas existentes en el derecho comparado acerca
de la jerarquía de los tratados ................................................. 151
a) Valor supraconstitucional .................................................... 152
b) Jerarquía constitucional ....................................................... 153
c) Valor superior a las leyes ...................................................... 153
d) Valor equivalente a las leyes................................................. 153
B) La jerarquía de los tratados de la Constitución argentina ............. 154
a) Tratados con jerarquía constitucional .................................. 155
b) Tratados o acuerdos ejecutivos sin jerarquía constitucional . 155
C) Condiciones de validez y aplicabilidad de los tratados de integra-
ción......................................................................................... 156
a) Reciprocidad e igualdad ....................................................... 158
b) El orden democrático y los derechos humanos ..................... 158
D) Incorporación de los tratados al derecho interno ......................... 159
E) La supremacía de la Constitución y los conflictos que se susciten
con los preceptos de los tratados constitucionales ................... 159
F) Conclusiones ................................................................................. 163
5. La ley: caracteres y régimen jurídico................................................... 165
6. Sobre las reservas legales de la Constitución de 1853 y las introduci-
das por la reforma de 1994 ............................................................ 170
7. El modelo constitucional norteamericano y la filiación de nuestro sis-
tema constitucional y administrativo.............................................. 171
8. El decreto-ley ..................................................................................... 174
Curso de dereCho admInIstratIvoXvI
9. El reglamento ..................................................................................... 174
A) Fundamento de la potestad reglamentaria .................................... 177
B) Clases de reglamentos ................................................................... 179
a) Reglamentos ejecutivos o de ejecución ................................. 180
b) Reglamentos autónomos o independientes ........................... 182
c) Reglamentos delegados ........................................................ 184
d) Reglamentos de necesidad y urgencia................................... 198
10. Instrucciones de servicio, circulares y reglamentos de organización .. 203
11. Convenciones colectivas de trabajo .................................................. 204
12. Principios generales del derecho ....................................................... 206
13. La equidad ....................................................................................... 209
14. La costumbre. Clasificación.............................................................. 210
15. Los precedentes administrativos ....................................................... 211
16. El papel de la jurisprudencia ............................................................ 213
17. El valor de la doctrina como fuente del derecho administrativo ....... 214
18. Interpretación y fuentes del derecho: la analogía .............................. 214
19. La prelación jerárquica de las fuentes ............................................... 216
20. Principialismo y neoconstitucionalismo. La llamada constitucionali-
zación de los derechos .................................................................... 217
A) El panorama de la filosofía del derecho como punto de partida y
el surgimiento de los principios generales del derecho público 217
B) El principialismo, el Estado de derecho constitucional y los distin-
tos neoconstitucionalismos ..................................................... 222
C) La constitucionalización del ordenamiento ................................... 225
TÍTULO SEGUNDO
LA ORGANIZACIÓN DEL ESTADO
Y LAS EMPRESAS PÚBLICAS
C apítulo I
ÓRGANOS Y SUJETOS ESTATALES
1. Acerca de cómo se integra y actúa la administración pública ............. 229
2. La teoría del órgano ........................................................................... 230
3. Los conceptos de órgano, cargo y oficio ............................................. 231
índICe general XvII
4. Las relaciones interorgánicas .............................................................. 232
5. Distintos criterios para clasificar los órganos...................................... 233
A) Clasificación según la estructura del órgano ................................. 233
B) Clasificación según la función que cumple el órgano .................... 235
6. La concepción de la persona moral. La personalidad del Estado: su
naturaleza jurídica ......................................................................... 235
7. El concepto de persona y su clasificación en el Código Civil y Comer-
cial de la Nación ............................................................................ 238
8. Personas jurídicas públicas y privadas. Criterios de distinción............ 240
A) La creación estatal del ente ........................................................... 240
B) El fin público ................................................................................ 240
C) La existencia de prerrogativas de poder público ........................... 241
D) El grado de control estatal ........................................................... 241
9. Personas públicas estatales y no estatales. Principales concepciones
formuladas para asignar carácter estatal a una entidad .................. 242
A) Satisfacción de fines específicos del Estado ................................... 242
B) Capital estatal ............................................................................... 243
C) Encuadramiento del ente en la Administración Pública ................ 244
10. El carácter público o privado de los actos que celebran las entidades
estatales ......................................................................................... 244
11. Entidades públicas no estatales. Caracteres generales ....................... 245
12. Actuación del Estado bajo formas jurídicas privadas........................ 246
C apítulo II
PRINCIPIOS JURÍDICOS DE LA ORGANIZACIÓN ADMINISTRATIVA
1. Introducción....................................................................................... 249
2. La jerarquía: concepto y consecuencias .............................................. 250
3. El principio de la competencia. Diferentes concepciones. Crítica ........ 252
4. Competencia y capacidad ................................................................... 254
5. Naturaleza jurídica y caracteres ......................................................... 255
6. Origen o fuente de la competencia ..................................................... 256
7. Clases de competencia ........................................................................ 257
A) En razón de la materia ................................................................. 257
B) En razón del grado o jerarquía ..................................................... 257
Curso de dereCho admInIstratIvoXvIII
C) En razón del lugar o del territorio ................................................ 258
D) En razón del tiempo ..................................................................... 258
8. La delegación administrativa. Su procedencia .................................... 258
A) Delegación interorgánica .............................................................. 259
B) Delegación entre entes públicos .................................................... 260
9. Las figuras de la suplencia y la sustitución.......................................... 260
10. La intervención ................................................................................ 261
11. Lo atinente a la denominada delegación de firma. La subdelegación 261
12. Avocación de competencia. Régimen legal ........................................ 262
13. Centralización y descentralización administrativas ........................... 264
14. Autonomía, autarquía y descentralización........................................ 266
15. Descentralización y recentralización ................................................. 267
16. Tipos de descentralización: funcional y territorial ............................ 267
17. Los principios de concentración y desconcentración......................... 268
18. Delegación, descentralización y desconcentración. La llamada impu-
tación funcional ............................................................................. 269
19. Conveniencia o inconveniencia de la centralización.......................... 271
20. Ventajas e inconvenientes de la desconcentración ............................. 271
C apítulo III
LA ADMINISTRACIÓN CENTRAL
1. Introducción....................................................................................... 273
2. El gobierno federal y la distribución de la competencia según la Cons-
titución Nacional ........................................................................... 274
3. El Poder Ejecutivo nacional ................................................................ 276
4. Competencia del Poder Ejecutivo ....................................................... 278
5. El jefe de gabinete .............................................................................. 280
A) La atenuación del poder presidencial ............................................ 282
B) Articulación de los poderes del jefe de gabinete con los ministros . 283
C) La asignación constitucional de facultades privativas del jefe de
gabinete .................................................................................. 283
6. El órgano ministerial: naturaleza y atribuciones ................................. 284
índICe general XIX
7. Las secretarías de Estado y sus subsecretarías. La organización buro-
crática ............................................................................................ 286
8. La organización consultiva de carácter jurídico .................................. 287
9. La organización de control ................................................................. 290
10. La Ley de Administración Financiera y los sistemas de control ........ 291
11. Continuación. Ámbito de aplicación ................................................ 293
12. El control interno de la Administración Pública ............................... 293
13. El control externo del sector público nacional .................................. 295
14. El control parlamentario .................................................................. 297
15. El Defensor del Pueblo ..................................................................... 297
16. De la acción de responsabilidad contra los funcionarios y personas
que se desempeñan en las jurisdicciones y entidades controladas ... 298
C apítulo Iv
ENTIDADES DESCENTRALIZADAS Y EMPRESAS PÚBLICAS
1. Aspectos terminológicos. La expresión empresa pública................. 301
2. Distintas formas jurídicas que puede revestir la descentralización
administrativa ................................................................................ 302
A) Descentralización territorial ......................................................... 302
B) Descentralización institucional ..................................................... 303
a) Entidades autárquicas .......................................................... 303
b) Empresas del Estado ............................................................ 303
c) Entidades descentralizadas atípicas ...................................... 304
3. Órgano competente para disponer la creación de entidades descentra-
lizadas ............................................................................................ 304
4. La tesis de las facultades concurrentes ................................................ 305
5. El régimen jurídico de los actos de las entidades descentralizadas y la
posibilidad de emitir actos de objeto privado ................................. 307
6. La intervención del Estado en el campo de la gestión económica........ 308
7. El llamado proceso de las nacionalizaciones ................................... 310
8. Las actividades industriales y comerciales realizadas por el Estado
bajo formas jurídicas privadas ....................................................... 311
9. El control administrativo sobre las entidades descentralizadas y socie-
dades comerciales del Estado ......................................................... 313
Curso de dereCho admInIstratIvoXX
C apítulo v
ENTIDADES AUTÁRQUICAS
1. Origen histórico de la autarquía ......................................................... 315
2. Autonomía, soberanía y autarcía. El concepto de autarquía ............... 316
3. La crisis de la noción clásica y su significado actual ........................... 317
4. La crisis del establecimiento público............................................... 318
5. Condición jurídica y elementos de la entidad autárquica .................... 318
6. Distintas clases de entidades autárquicas ............................................ 319
7. Órgano competente para crear entidades autárquicas institucionales:
remisión ......................................................................................... 320
8. Clasificación de las entidades autárquicas institucionales ................... 321
9. Régimen jurídico de la entidad autárquica ......................................... 321
10. El control de los actos de la entidad autárquica. Remisión. La inter-
vención .......................................................................................... 323
11. Modificaciones de su estatus y órgano competente para disponer la
extinción de la entidad ................................................................... 324
C apítulo vI
LOS ENTES REGULADORES
1. La aparición de los entes reguladores en el escenario de las privati-
zaciones ....................................................................................... 325
2. Creación formal de los entes reguladores. Su condición jurídica......... 326
3. Configuración de los fines u objetivos que persiguen y su interpreta-
ción integral a la luz del ordenamiento regulatorio ........................ 327
4. Naturaleza de la competencia de los entes reguladores ....................... 329
5. Las potestades de los entes reguladores .............................................. 331
A) Principios aplicables ..................................................................... 331
B) Sobre las potestades, en particular, de los entes reguladores .......... 333
6. Las facultades reglamentarias de los entes reguladores y la delegación
legislativa ....................................................................................... 334
7. Los órganos directivos........................................................................ 338
8. Control administrativo y judicial........................................................ 340
A) Control administrativo: el recurso de alzada ................................ 340
índICe general XXI
B) Control judicial ............................................................................ 340
9. La participación pública en el control de los servicios públicos .......... 342
A) Principios constitucionales básicos ............................................... 342
B) La ley como fuente del derecho de participación pública .............. 343
C) El fundamento de la idea participativa. Ventajas y desventajas ..... 344
D) Tipologías de la participación pública en los entes reguladores .... 345
a) Derechos individuales y colectivos. La participación de las
asociaciones defensoras de los usuarios ...................... 346
b) El régimen de audiencias públicas en los entes reguladores .. 348
C apítulo vII
LAS EMPRESAS DEL ESTADO
1. Causas de su aparición ....................................................................... 351
2. Su tipicidad y condición jurídica: el encuadramiento de la organiza-
ción administrativa ........................................................................ 352
3. Objeto de su actividad: los llamados servicios públicos industriales y
comerciales .................................................................................... 352
4. Su creación ......................................................................................... 353
5. Caracteres .......................................................................................... 353
6. Regulación de sus relaciones jurídicas: principios aplicables............... 354
7. Relaciones con la Administración Pública y otras entidades: la aplica-
ción de multas ................................................................................ 355
8. Régimen de sus actos y contratos. Los reglamentos de contrataciones 356
9. La aplicación a las empresas del Estado de la Ley de Procedimientos
Administrativos.............................................................................. 357
10. El personal de las empresas del Estado ......................................... 358
11. Lo atinente a la responsabilidad de sus autoridades ......................... 359
12. El control de sus actos por el Poder Ejecutivo. La intervención ........ 360
13. Transacción y arbitraje. Remisión .................................................... 360
14. Modificación de sus estatutos y extinción......................................... 361
Curso de dereCho admInIstratIvoXXII
C apítulo vIII
OTRAS FORMAS DE INTERVENCIÓN Y PARTICIPACIÓN ESTATAL
Sección 1a. Las formas societarias .......................................................... 363
A) Utilización de las técnicas del derecho comercial por el Estado en
las formas de personificación .................................................. 363
B) Crítica a las posiciones que niegan la existencia de empresas esta-
tales personificadas bajo formas privadas ............................... 365
C) Consecuencias que se derivan de las posturas negatorias .............. 367
D) La utilización por el Estado de la forma societaria mercantil y el
derecho público. La Ley Nacional de Procedimientos Adminis-
trativos ................................................................................... 368
E) Tribunal judicial competente en caso de contiendas ...................... 369
F) La participación de las provincias en sociedades estatales ............. 371
G) Conclusiones ................................................................................ 371
1. La sociedad de economía mixta.......................................................... 372
A) Antecedentes ................................................................................ 372
B) Concepto. Fines que debe perseguir .............................................. 373
C) Condición jurídica ........................................................................ 374
D) Naturaleza de los aportes ............................................................. 375
E) Dirección y administración. Fiscalización. El veto ........................ 375
F) Creación de la entidad .................................................................. 377
G) Régimen jurídico: la imposibilidad de que sean declaradas en
quiebra. El rescate ................................................................... 377
2. La sociedad del Estado ....................................................................... 378
A) Noción y naturaleza jurídica ........................................................ 378
B) Objeto .......................................................................................... 379
C) Régimen legal: derogaciones al Código de Comercio y aplicación
de la legislación administrativa ............................................... 380
D) La aplicación de la Ley Nacional de Procedimientos Administrati-
vos a las sociedades del Estado y el control de sus actos ......... 381
E) El régimen del personal de las sociedades del Estado .................... 383
3. Sociedades anónimas .......................................................................... 384
A) La actuación del Estado y la sociedad anónima ............................ 384
B) La sociedad anónima con participación estatal mayoritaria .......... 385
Sección 2ª. Otras formas de gestión........................................................ 386
1. Empresas sin personalidad jurídica..................................................... 386
2. Las corporaciones estatales ................................................................ 387
índICe general XXIII
3. Las fundaciones.................................................................................. 387
A) Antecedentes de la política legislativa sobre las fundaciones ......... 387
B) El concepto de fundación. Diferencias con las corporaciones o
asociaciones ............................................................................ 389
C) La participación del Estado en el acto fundacional y la naturaleza
jurídica de la fundación .......................................................... 390
C apítulo IX
LA ADMINISTRACIÓN DE LAS PROVINCIAS Y MUNICIPIOS. EL
RÉGIMEN DE LA CIUDAD DE BUENOS AIRES. LAS REGIONES
1. Antecedentes ...................................................................................... 393
2. La autonomía de las provincias .......................................................... 394
3. Atribuciones ....................................................................................... 395
4. Instituciones y principales características de la organización provin-
cial ................................................................................................. 396
5. Los órganos provinciales .................................................................... 397
6. Los gobernadores ............................................................................... 398
7. La intervención federal ....................................................................... 399
8. Los municipios: su trascendencia y fines. Antecedentes históricos ...... 401
9. Su condición jurídica .......................................................................... 401
10. El régimen administrativo municipal ................................................ 404
11. La autonomía de los municipios en la Constitución Nacional y la de
la Ciudad de Buenos Aires ............................................................. 405
A) El concepto de autonomía ............................................................ 405
B) El estatus constitucional de la ciudad de Buenos Aires .................. 406
12. Las regiones ..................................................................................... 409
Curso de dereCho admInIstratIvoXXIv
TÍTULO TERCERO
RESPONSABILIDAD DEL ESTADO Y
DE LOS AGENTES PÚBLICOS
C apítulo I
TEORÍA GENERAL DE LA RESPONSABILIDAD DEL ESTADO
1. Ubicación del tema y dificultades que se plantean: responsabilidad
contractual y extracontractual ....................................................... 415
2. El dogma de la irresponsabilidad del Estado ...................................... 417
3. El proceso hacia el reconocimiento de la responsabilidad del Estado.. 419
4. La evolución posterior y el predominio de las ideas publicistas .......... 419
5. Clasificación de la responsabilidad patrimonial del Estado: a) civil o
de derecho privado; b) de derecho administrativo .......................... 422
6. La división entre la responsabilidad contractual y extracontractual del
Estado ............................................................................................ 423
7. La llamada teoría de la indemnización y el fundamento de la respon-
sabilidad del Estado ....................................................................... 426
8. El principio de la responsabilidad del Estado: su fundamento filosó-
fico y constitucional ....................................................................... 427
9. El principio de igualdad ante las cargas públicas como eje del funda-
mento constitucional de la responsabilidad del Estado ................... 428
10. El alcance de la indemnización: el principio general de la justa
indemnización ................................................................................ 429
11. Sobre la regulación de la responsabilidad del Estado por el Código
Civil y Comercial o por leyes administrativas................................. 434
C apítulo II
LA RESPONSABILIDAD EXTRACONTRACTUAL DEL ESTADO EN EL
CAMPO DEL DERECHO ADMINISTRATIVO
1. La responsabilidad extracontractual proveniente de la actividad ilegí-
tima del Estado .............................................................................. 437
A) Diferentes clases de responsabilidad según la función que cumplen
los órganos que ocasionan el daño .......................................... 437
índICe general XXv
B) La responsabilidad estatal por hechos y actos administrativos ile-
gítimos. Soluciones de la jurisprudencia de la Corte Suprema
de Justicia de la Nación hasta el caso Devoto ..................... 437
C) Interpretación sustentada por la Corte Suprema en el caso SA
Tomás Devoto y Compañía c. Gobierno nacional. Jurispru-
dencia posterior ...................................................................... 439
D) Aplicación del ex art. 1112, Código Civil, para determinar la res-
ponsabilidad extracontractual del Estado ............................... 442
E) Presupuestos de la responsabilidad por hechos y actos administra-
tivos ilegítimos ........................................................................ 443
F) La responsabilidad del Estado por actos normativos o legislati-
vos declarados ilegítimos por sentencia judicial firme: a) leyes
inconstitucionales; b) reglamentos inconstitucionales o ilega-
les. Remisión ........................................................................... 445
G) Diversas cuestiones que suscita el ejercicio de la acción tendiente
a hacer efectiva la responsabilidad del Estado proveniente de
su actividad ilegítima .............................................................. 446
a) La restitución: el criterio para establecer la medida de la
indemnización ............................................................ 446
b) Plazo de prescripción de las acciones vinculadas a la res-
ponsabilidad extracontractual .................................... 447
c) Relaciones entre la acción de nulidad y la de daños y per-
juicios ......................................................................... 448
2. La responsabilidad extracontractual del Estado proveniente de su
actuación legítima .......................................................................... 449
A) Distintas especies de responsabilidad ............................................ 449
B) Presupuestos determinantes de la responsabilidad del Estado por
sus actos legítimos .................................................................. 450
C) Supuestos de responsabilidad extracontractual del Estado por su
actividad legítima .................................................................... 451
a) Por hechos y actos administrativos legítimos........................ 451
b) Por leyes o reglamentos ....................................................... 452
D) Reglas que gobiernan la restitución en la responsabilidad del
Estado por acto legítimo ......................................................... 453
E) Prescripción de las acciones tendientes a obtener el resarcimiento
de los daños causados por la actividad legítima ...................... 454
3. La responsabilidad del Estado por omisión ........................................ 455
Curso de dereCho admInIstratIvoXXvI
C apítulo III
SITUACIONES ESPECIALES DETERMINANTES DE LA
RESPONSABILIDAD ESTATAL
1. Responsabilidad del Estado por actos jurisdiccionales. La especiali-
dad de la falta de servicio ............................................................... 457
2. Distintos supuestos de responsabilidad por acto jurisdiccional. Princi-
pio y normas aplicables .................................................................. 458
3. La responsabilidad emergente del ejercicio de los poderes de guerra.
Su alcance sobre la propiedad enemiga y la responsabilidad por los
hechos de guerra ............................................................................ 460
4. La responsabilidad internacional del Estado....................................... 461
C apítulo Iv
LA RESPONSABILIDAD DE LOS AGENTES PÚBLICOS
1. Breves consideraciones metodológicas ................................................ 463
2. La interpretación del art. 1112, Código Civil, según la doctrina y la
jurisprudencia ................................................................................ 463
3. La responsabilidad del agente público tras el dictado de la Ley de
Responsabilidad del Estado: crítica de la regulación legal .............. 465
C apítulo v
LA PUBLIFICACIÓN DE LA RESPONSABILIDAD
DEL ESTADO
1. Liminar .............................................................................................. 467
2. Los factores de atribución y la antijuricidad ....................................... 472
3. La responsabilidad del Estado es siempre directa ............................... 477
4. El riesgo como factor de atribución .................................................... 478
5. El sacrificio especial y el concepto de funcionamiento normal de los
servicios públicos ........................................................................... 481
índICe general XXvII
TÍTULO CUARTO
LA ACTUACIÓN ESTATAL REGULADA
POR EL DERECHO ADMINISTRATIVO
C apítulo I
CARACTERIZACIÓN JURÍDICA DE LA ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA
(DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y DE LOS ÓRGANOS
LEGISLATIVO Y JUDICIAL)
1. Las funciones o actividades del Estado y los actos que emite la Admi-
nistración ....................................................................................... 485
2. Condición y forma jurídica de los distintos actos que regula el derecho
administrativo emanados de entes y órganos públicos estatales ...... 487
3. El régimen administrativo como nota peculiar del derecho público .... 489
4. Contenido del régimen administrativo: las prerrogativas de la Admi-
nistración ....................................................................................... 491
A) La creación unilateral de deberes y vínculos obligacionales .......... 492
B) La presunción de validez o legitimidad de los actos administrati-
vos .......................................................................................... 492
C) El principio de la ejecutoriedad .................................................... 493
D) Prerrogativas relacionadas con la ejecución de los contratos admi-
nistrativos ............................................................................... 494
E) Prerrogativas procesales ................................................................ 494
5. La distinción entre régimen administrativo y la cláusula exorbitante.. 495
6. Continuación. Las garantías del administrado.................................... 496
A) Principios y garantías sustantivas ................................................. 496
a) La garantía de la igualdad .................................................... 497
b) El principio de legalidad ...................................................... 498
c) La garantía de razonabilidad o justicia ................................. 499
d) Concepto amplio de legitimidad .......................................... 500
e) La garantía de la propiedad frente a los actos de los poderes
públicos ...................................................................... 501
B) Garantías adjetivas ....................................................................... 503
a) El informalismo a favor del administrado ............................ 504
b) El debido proceso adjetivo ................................................... 505
Curso de dereCho admInIstratIvoXXvIII
C apítulo II
LAS POTESTADES Y SITUACIONES JURÍDICAS SUBJETIVAS
Sección 1a. Los poderes o facultades del administrado (situaciones jurí-
dicas subjetivas de carácter activo) ................................................. 509
1. Diversos sentidos en que se emplea la palabra derecho. Su sentido
propio para el realismo jurídico ..................................................... 509
2. El derecho subjetivo y la concepción voluntarista............................... 510
3. El derecho subjetivo como poder jurídico y la inviolabilidad de los
derechos de la persona. Doctrinas negatorias y afirmatorias .......... 512
4. Principales situaciones jurídicas de carácter activo. Potestades, dere-
chos subjetivos e intereses legítimos ............................................... 514
A) Las nociones clásicas y la ampliación de su ámbito original ......... 514
a) Potestad y derechos subjetivos ............................................. 514
b) Derecho subjetivo e interés legítimo o directo ...................... 515
c) Los derechos debilitados ...................................................... 519
d) El llamado interés simple y su protección. El interés difuso
o colectivo .................................................................. 519
B) Las nuevas tendencias en materia de legitimación ......................... 521
a) Hacia una nueva concepción amplia de la legitimación. Sus
consecuencias sobre la doctrina del derecho subjetivo ... 521
b) La superación de las categorías tradicionales ....................... 522
c) Los elementos del interés que configuran la legitimación
procesal activa (ordinaria y anómala o extraordi-
naria) .......................................................................... 523
d) Los derechos de incidencia colectiva y el amparo constitu-
cional.......................................................................... 525
Sección 2a. Situaciones jurídicas subjetivas de carácter pasivo ................ 526
1. Diferentes situaciones pasivas en que se encuentra el administrado
frente a la Administración Pública: sujeciones, deberes y obligacio-
nes ................................................................................................. 526
2. La carga como situación jurídica accesoria de carácter pasivo. Lo ati-
nente a la facultad y al estatus........................................................ 528
C apítulo III
LA TEORÍA DEL ACTO ADMINISTRATIVO
1. Función y trascendencia de la teoría del acto administrativo .............. 529
2. Problemas lingüísticos y metodológicos.............................................. 531
índICe general XXIX
3. La aplicación de normas privadas en el derecho administrativo ......... 533
4. La ruptura de la ecuación entre la Administración Pública y el derecho
administrativo ................................................................................ 535
5. Finalidad metodológica de la teoría del acto administrativo ............... 537
6. Origen de la teoría y el nacimiento de distintas concepciones ............. 539
A) Acto administrativo y acto o negocio jurídico privado ................. 543
B) Las concepciones subjetivas, materiales y mixtas sobre el acto
administrativo ......................................................................... 544
7. El acto administrativo como declaración de voluntad. Diferencias con
el acto o negocio jurídico privado .................................................. 547
8. El equívoco de convertir la teoría del acto administrativo en una con-
cepción de naturaleza procesal basada en el concepto de firmeza ... 549
C apítulo Iv
LOS ACTOS DE LA ADMINISTRACIÓN
Sección 1a. El acto administrativo .......................................................... 551
1. Los diferentes actos que emanan de la Administración y las funciones
del Estado ...................................................................................... 551
2. La distinta condición jurídica de los actos .......................................... 553
3. La actividad de la Administración con relación a terceros .................. 555
4. Los hechos administrativos ................................................................ 555
5. Las vías de hecho administrativas....................................................... 556
6. El acto administrativo en la Ley Nacional de Procedimientos Adminis-
trativos........................................................................................... 558
7. Principales consecuencias de la Ley Nacional de Procedimientos
Administrativos en el plano de la realidad jurídica ......................... 559
8. Las tendencias interpretativas............................................................. 560
9. Noción de acto administrativo. Delimitación del concepto y función
actual ............................................................................................. 560
10. La estructura del acto administrativo: carácter unilateral o bilateral
de la declaración ............................................................................ 563
11. Su alcance individual ........................................................................ 565
12. Efectos que produce ......................................................................... 566
13. El concepto de acto y reglamento en la Ley Nacional de Procedi-
mientos Administrativos ................................................................ 567
Curso de dereCho admInIstratIvoXXX
Sección 2a. La actividad reglamentaria ................................................... 568
1. La evolución del concepto de reglamento a partir del constituciona-
lismo: su carácter normativo .......................................................... 568
2. Acto administrativo y reglamento: diferencias .................................... 569
A) La prelación jerárquica del reglamento y la imposibilidad de esta-
blecer excepciones singulares y concretas ................................ 569
B) El régimen de publicidad .............................................................. 570
3. Continuación. Otros matices diferenciales entre el acto administrativo
y el reglamento............................................................................... 571
Sección 3a. Otros supuestos de actividad estatal regulada por el derecho
administrativo ................................................................................ 572
1. Los actos interorgánicos ..................................................................... 572
A) Conflictos de competencia ............................................................ 574
B) Actos de control ........................................................................... 575
C) Actos que afectan derechos de los agentes públicos ...................... 575
2. Los actos que vinculan sujetos de la Administración Pública (actos
interadministrativos) ...................................................................... 575
3. Solución de conflictos interadministrativos......................................... 576
A) Controversias entre entidades estatales que actúan en una misma
esfera de competencia constitucional ...................................... 577
B) Conflictos entre personas públicas estatales pertenecientes a dife-
rentes esferas de gobierno ....................................................... 579
4. Improcedencia de la aplicación de multas en las relaciones interadmi-
nistrativas ...................................................................................... 579
5. Actos emitidos por la Administración reglados parcialmente por el
derecho privado ............................................................................. 582
6. Actos de sustancia jurisdiccional que dicta la Administración ............ 586
C apítulo v
LAS CUESTIONES POLÍTICAS Y SU JUDICIALIZACIÓN
Sección 1a. Las cuestiones políticas......................................................... 589
1. El escenario del problema................................................................... 589
A) Concepción limitativa del juzgamiento ......................................... 590
B) Posturas que propugnan el control judicial pleno ......................... 590
2. Las cuestiones políticas ...................................................................... 592
índICe general XXXI
3. Distintos criterios en torno a qué categoría de actos configuran cues-
tiones políticas ............................................................................... 594
Sección 2a. La teoría del acto de gobierno o político .............................. 595
1. Orígenes y alcance de la teoría de los actos de gobierno ..................... 595
2. Su desarrollo y posterior evolución .................................................... 596
3. La cuestión en otros países ................................................................. 597
4. Inaplicabilidad de la concepción de los actos de gobierno en el dere-
cho argentino ................................................................................. 599
5. Continuación. La discrecionalidad como nota distintiva del acto de
gobierno......................................................................................... 600
Sección 3a. Superación de la categoría del acto político o de gobierno.... 601
1. La doctrina del acto institucional ....................................................... 601
2. El control judicial de los actos de ejecución de los actos instituciona-
les .................................................................................................. 602
3. La supresión del acto político en la doctrina española ........................ 603
4. El desmantelamiento del acto político en la jurisprudencia de la Corte
Suprema de Justicia de la Nación ................................................... 604
5. Los intentos para delinear criterios restrictivos en torno al juzga-
miento de las cuestiones políticas. Su valoración y crítica .............. 607
6. La configuración del acto constitucional y su control por parte de los
jueces ............................................................................................. 610
TÍTULO QUINTO
EL RÉGIMEN JURÍDICO DEL ACTO ADMINISTRATIVO
C apítulo I
LOS ELEMENTOS DEL ACTO ADMINISTRATIVO
1. La teoría de los elementos del acto administrativo ............................. 615
2. El papel de la voluntad como presupuesto del acto administrativo ..... 616
3. Elementos esenciales y accidentales o accesorios ................................ 618
4. El elemento subjetivo ......................................................................... 619
A) Concepto, clasificación y reglas fundamentales sobre la competen-
cia ........................................................................................... 619
B) Capacidad del agente público y del administrado ......................... 624
Curso de dereCho admInIstratIvoXXXII
5. La causa como elemento del acto administrativo................................ 624
6. El objeto y sus requisitos .................................................................... 627
7. La forma: concepto, trascendencia y peculiaridades que reviste en el
derecho administrativo................................................................... 628
A) Silencio o ambigüedad .................................................................. 631
B) Signos y señales ............................................................................ 632
C) Actos tácitos ................................................................................. 632
8. La clasificación de las formas según el derecho civil y el sentido que
corresponde atribuir al concepto de forma esencial ........................ 633
9. El requisito de la motivación .............................................................. 634
10. Las formas de publicidad: publicación y notificación ....................... 638
11. La finalidad ...................................................................................... 640
12. Las denominadas cláusulas accidentales o accesorias y el contenido
del acto .......................................................................................... 642
A) Plazo ............................................................................................ 643
B) Condición ..................................................................................... 643
C) Modo ........................................................................................... 644
D) Otras cláusulas particulares: reservas de revocación y de rescate .. 644
C apítulo II
EL CARÁCTER REGLADO O DISCRECIONAL
DEL ACTO ADMINISTRATIVO
1. Introducción....................................................................................... 647
2. Necesidad de despejar la confusión entre la discrecionalidad y el
mérito, oportunidad o conveniencia de un acto administrativo ...... 649
3. Distintos tipos de discrecionalidad ..................................................... 650
4. Los conceptos jurídicos indeterminados como técnica de reducción de
la discrecionalidad ......................................................................... 651
5. La llamada discrecionalidad técnica ................................................... 652
6. La admisión de un círculo o bloque de discrecionalidad y el control de
los tribunales judiciales sobre los actos de contenido parcialmente
discrecional .................................................................................... 653
7. Reflexiones finales .............................................................................. 654
índICe general XXXIII
C apítulo III
EL SISTEMA GENERAL DE LA INVALIDEZ ADMINISTRATIVA
Sección 1a. El sistema general de la invalidez administrativa .................. 659
1. Metodología....................................................................................... 659
2. Antecedentes y lineamientos generales del sistema de las nulidades en
el Código Civil francés ................................................................... 660
3. Los tipos de nulidad según el derecho civil ......................................... 661
A) Nulidad absoluta .......................................................................... 662
B) Nulidad relativa ............................................................................ 662
4. Las nulidades del acto administrativo en la jurisprudencia de la Corte
Suprema de Justicia de la Nación ................................................... 662
5. Esbozo acerca de las relaciones entre vicios e invalidez ...................... 665
6. Cuestiones liminares de la teoría de la invalidez ................................. 667
A) El avance que implica la distinción entre ilegitimidad (o ilegali-
dad), invalidez e ineficacia ...................................................... 667
B) La presunción de legitimidad del acto administrativo ................... 669
C) La clasificación bipartita de la invalidez: nulidad (nulidad abso-
luta) y anulabilidad (nulidad relativa). El mito del acto inexis-
tente ........................................................................................ 670
7. ¿Una nueva categoría? La ilegalidad o arbitrariedad manifiestas como
vicio del acto administrativo .......................................................... 674
8. La aplicación de las clasificaciones precedentes en el sistema de la Ley
Nacional de Procedimientos Administrativos ................................. 677
9. El control ex oficio de la invalidez ...................................................... 677
10. Efectos de la declaración de invalidez ............................................... 680
11. Características generales del sistema administrativista de las nulida-
des. Semejanzas y diferencias con el régimen que estatuye el Código
Civil y Comercial ........................................................................... 682
12. Crítica de la teoría del acto inexistente como categoría de invalidez.
Las denominadas vías de hecho...................................................... 683
13. Conclusiones .................................................................................... 686
Sección 2a. Los vicios del acto administrativo......................................... 687
1. La clasificación de las nulidades y la regulación de los vicios en el
derecho comparado........................................................................ 687
2. La distinción entre los vicios del acto administrativo según su carácter
subjetivo u objetivo ........................................................................ 691
Curso de dereCho admInIstratIvoXXXIv
3. Vicios de la voluntad .......................................................................... 692
A) Error ............................................................................................ 693
B) Dolo ............................................................................................ 695
C) Violencia ...................................................................................... 696
4. La simulación ..................................................................................... 698
5. Vicios en el elemento subjetivo ........................................................... 698
A) Incompetencia .............................................................................. 699
a) Incompetencia territorial ...................................................... 699
b) Incompetencia por razón de la materia ................................ 699
c) Incompetencia en razón del grado ........................................ 701
B) Incapacidad .................................................................................. 702
6. Vicios que afectan a la causa del acto administrativo ......................... 702
7. Defectos en el objeto .......................................................................... 703
8. Vicios de forma .................................................................................. 704
A) Vicios relativos a las formas del proceso de integración de la
voluntad administrativa .......................................................... 704
B) Defectos de la declaración ............................................................ 706
C) Vicios relativos a la publicidad ..................................................... 707
9. La desviación del poder ...................................................................... 708
10. Invalidez de cláusulas accesorias ...................................................... 710
C apítulo Iv
SANEAMIENTO O CONVALIDACIÓN
1. Conceptos y terminologías existentes. Aplicabilidad genérica de las
nociones del derecho privado ......................................................... 713
2. La ratificación: carácter y efectos. Forma del acto de ratificación ....... 714
3. La confirmación. Diferencias con la ratificación. Críticas al concepto:
su refutación. Naturaleza y efectos................................................. 716
4. Acerca de si la confirmación puede operarse a través de la prescripción
del acto .......................................................................................... 717
5. La conversión como medio de saneamiento........................................ 718
A) Conversión legal ........................................................................... 719
B) La conversión como acto bilateral ................................................ 719
6. Su fundamento. Tipo de invalidez objeto de la conversión ................. 720
índICe general XXXv
7. Doctrina que considera a la conservación una especie de saneamiento.
Crítica. La invalidez parcial del acto .............................................. 720
C apítulo v
LAS PRERROGATIVAS DE PODER PÚBLICO EN EL ACTO
ADMINISTRATIVO
1. Enfoque liminar ................................................................................. 723
2. Origen histórico y sentido de las prerrogativas estatales ..................... 724
3. La regla que afirma que la legitimidad del acto se presume ................ 726
4. La ejecutoriedad. Concepto y fundamento ......................................... 729
5. Continuación. Principales terminologías y nociones existentes en la
doctrina comparada ....................................................................... 730
6. Amplitud de la noción de ejecutoriedad: el uso de la coacción no
constituye la única especie.............................................................. 733
7. La llamada ejecutoriedad impropia. Crítica........................................ 734
8. Límites a la ejecutoriedad ................................................................... 734
9. La suspensión del acto en sede administrativa .................................... 735
10. Sistema de la Ley Nacional de Procedimientos Administrativos en
materia de ejecutoriedad y suspensión del acto en sede administra-
tiva. Crítica .................................................................................... 736
11. Continuación. La ejecutoriedad y el problema de la interrupción de
los plazos en la Ley Nacional de Procedimientos Administrativos .. 737
12. La suspensión del acto administrativo dispuesta en sede judicial ...... 738
13. La ejecutividad del acto administrativo ............................................ 743
14. El acto administrativo y su condición instrumental .......................... 745
15. Retroactividad del acto administrativo. Casos en que se admite ....... 747
C apítulo vI
EXTINCIÓN DEL ACTO ADMINISTRATIVO
1. Sobre las concepciones actuales .......................................................... 751
2. Concepto de extinción. La llamada cesación o extinción de efectos 753
3. Aclaración, rectificación y modificación o reforma del acto. Diferen-
cias con la extinción ....................................................................... 753
Curso de dereCho admInIstratIvoXXXvI
4. Las causales de extinción en particular. El agotamiento. Lo relativo a
la imposibilidad de cumplir el acto................................................. 755
5. Extinción que depende de la voluntad del administrado ..................... 755
6. Extinción del acto dispuesta por la Administración. Distintos supues-
tos .................................................................................................. 756
A) Revocación ................................................................................... 756
B) Caducidad .................................................................................... 758
7. El principio de la irrevocabilidad o estabilidad del acto administra-
tivo ................................................................................................ 758
A) Un caso paradigmático: Carman de Cantón ............................. 758
B) Doctrina sustancial sentada en el caso .......................................... 759
C) La crítica de Bielsa vis à vis la tesis de Linares sobre la cosa juz-
gada administrativa. El concepto de acto regular constituyó
la piedra basal de la estabilidad del acto administrativo .......... 761
D) La posterior evolución de la cosa juzgada administrativa tras
la sanción de la Ley Nacional de Procedimientos Administra-
tivos. Afirmación del principio de la estabilidad y su extensión
a los actos administrativos irregulares ..................................... 765
a) La falta de conexión entre estabilidad y revocación por
oportunidad, mérito o conveniencia ........................... 768
b) La aplicación de la regla de la estabilidad a los contratos
administrativos ........................................................... 769
E) Balance final y prospectiva ............................................................ 770
8. Revocación por ilegitimidad sobreviniente o cambio del derecho
objetivo ........................................................................................ 771
9. La revocación por razones de interés público (oportunidad, mérito o
conveniencia) ................................................................................. 772
10. Supuestos particulares de revocación: la autorización para construir 773
A) Revocación por ilegitimidad ......................................................... 773
B) Revocación por razones de interés público ................................... 774
11. Otros casos de revocación ................................................................ 775
12. Efectos del acto de revocación .......................................................... 775
13. La caducidad del acto administrativo ............................................... 776
14. Caducidad y mora automática ......................................................... 777
índICe general XXXvII
C apítulo vII
EL RÉGIMEN DE LOS ACTOS DE LAS EMPRESAS PÚBLICAS
1. Ideas y creencias ................................................................................. 779
2. La idea que identifica lo público con lo estatal constituye una premisa
errónea........................................................................................... 781
3. La justicia contractual es, esencialmente, justicia conmutativa y no
distributiva. El papel de la justicia distributiva ............................... 783
4. Las formas de personificación: públicas y privadas............................. 784
5. Las formas jurídicas de las empresas estatales. La privatización en
Latinoamérica ................................................................................ 786
6. Los principios que justifican la intervención estatal ............................ 787
7. Tipología de la empresa pública ......................................................... 788
8. El régimen jurídico de la empresa pública .......................................... 791
9. Excurso sobre los contratos de las empresas públicas: en particular,
los contratos que celebran las sociedades anónimas del Estado ...... 794
JUAN CARLOS CASSAGNE
(DIRECTOR)
Curso de derecho
administrativo
TomoII
Argentina
Cassagne, Juan Carlos
Curso de derecho administrativo 13a. edición actualizada
y ampliada, tomo II / Juan Carlos Cassagne. -13a ed.-
Ciudad Autónoma de Buenos Aires: La Ley, 2021.
v. 2, 848 p.; 24 x 17 cm.
ISBN 978-987-03-4262-5
1. Derecho Administrativo. I. Título.
CDD 342.001
© Juan Carlos Cassagne, 2021
© de esta edición, Thomson Reuters, 2021
Tucumán 1471 (C1050AAC) Buenos Aires
Queda hecho el depósito que previene la ley 11.723
Impreso en la Argentina
Todos los derechos reservados
Ninguna parte de esta obra puede ser reproducida
o transmitida en cualquier forma o por cualquier medio
electrónico o mecánico, incluyendo fotocopiado, grabación
o cualquier otro sistema de archivo y recuperación
de información, sin el previo permiso por escrito del Editor y el autor.
Printed in Argentina
All rights reserved
No part of this work may be reproduced
or transmitted in any form or by any means,
electronic or mechanical, including photocopying and recording
or by any information storage or retrieval system,
without permission in writing from the Publisher and the author.
Tirada 350 ejemplares
ISBN 978-987-03-4262-5 (tomo II)
ISBN 978-987-03-4249-6 (obra completa)
SAP 42979660
Las opiniones personales vertidas en los capítulos de esta obra son privativas de quienes las
emiten.
ÍNDICE GENERAL
TÍTULO SEXTO
PROCEDIMIENTOS Y RECURSOS ADMINISTRATIVOS
C apítulo I
EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO
1. El procedimiento administrativo como instrumento de control y
garantía del administrado. Control de legitimidad y de mérito,
oportunidad o conveniencia ........................................................... 3
2. Proceso y procedimiento. El procedimiento como cauce formal de la
función administrativa ................................................................... 4
3. Notas que caracterizan las diferencias existentes entre proceso juris-
diccional y procedimiento administrativo....................................... 6
4. Naturaleza del procedimiento administrativo e individualidad de los
actos que lo componen. Los actos coligados .................................. 7
5. Clasificación de los procedimientos administrativos ........................... 8
A) Procedimiento general y procedimientos especiales....................... 9
B) Otras clasificaciones. Procedimientos declarativos, ejecutivos y de
simple gestión o internos ......................................................... 10
6. Regulación positiva del procedimiento administrativo. Ámbito de
aplicación....................................................................................... 10
7. El procedimiento declarativo de impugnación. Recursos, reclamacio-
nes y denuncias .............................................................................. 12
C apítulo II
PRINCIPIOS FUNDAMENTALES DEL PROCEDIMIENTO
ADMINISTRATIVO
1. Función y naturaleza de las normas que establecen los principios fun-
damentales del procedimiento administrativo ................................ 15
Curso de dereCho admInIstratIvoX
2. El principio de legitimidad. Remisión ................................................. 16
3. El principio de verdad material .......................................................... 17
4. El principio de oficialidad................................................................... 17
5. El informalismo del procedimiento administrativo. Remisión ............ 18
6. El debido proceso adjetivo ................................................................. 19
7. El principio de la eficacia y sus complementos en el procedimiento
administrativo ................................................................................ 21
8. La gratuidad del procedimiento administrativo .................................. 22
C apítulo III
LAS PARTES EN EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO
1. Quiénes pueden ser parte en el procedimiento administrativo.
Capacidad y legitimación ............................................................... 25
2. Algunos supuestos de sujetos con capacidad para ser parte en el pro-
cedimiento administrativo .............................................................. 26
A) Los menores adultos o adolescentes ............................................. 26
B) Incapaces absolutos y personas con capacidad restringida ............ 27
3. La situación de las personas públicas estatales en el procedimiento
administrativo ................................................................................ 27
4. Continuación. Los órganos sin personalidad jurídica ......................... 28
5. Intervención de terceros en el procedimiento administrativo .......... 29
6. Representación de las partes............................................................... 29
7. Cómo cesa la representación .............................................................. 30
8. La exigencia de actuar con patrocinio letrado .................................... 31
C apítulo Iv
LOS PLAZOS EN EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO
1. Ambivalencia de significados y finalidad de los plazos en el procedi-
miento administrativo .................................................................... 33
2. Obligatoriedad de los plazos .............................................................. 34
3. Naturaleza e irretroactividad de los plazos ......................................... 35
4. Su cómputo. El llamado plazo de gracia ......................................... 36
5. Prórroga o ampliación de los plazos ................................................... 37
índICe general XI
6. Interrupción o suspensión de los plazos y caducidad de los procedi-
mientos .......................................................................................... 38
C apítulo v
ESTRUCTURA DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO
1. Iniciación del procedimiento administrativo ....................................... 41
2. Efectos. Formalidades de los escritos .................................................. 41
3. Instrucción del procedimiento ............................................................ 42
4. Continuación. Vista de las actuaciones administrativas ...................... 43
5. Restricciones al otorgamiento de la vista ............................................ 45
6. Recusación de los agentes públicos que intervienen en el procedi-
miento............................................................................................ 47
7. Excusación de los agentes públicos..................................................... 49
8. Publicidad de los actos del procedimiento. Notificación y publicación 49
A) Notificación del acto administrativo. Distintos medios ................. 50
B) Publicación de reglamentos ........................................................... 51
9. La prueba. Diferentes medios probatorios en el procedimiento admi-
nistrativo........................................................................................ 52
A) Informes y dictámenes producidos por la Administración ............ 53
B) Informes de entidades privadas y públicas no estatales ................. 54
C) Prueba testimonial ........................................................................ 55
D) Prueba confesional y documental ................................................. 56
E) Prueba pericial .............................................................................. 57
10. Oportunidad de la apertura a prueba ............................................... 57
11. El derecho de alegar sobre la prueba producida ............................... 58
12. Terminación del procedimiento administrativo................................. 58
A) La resolución del procedimiento ................................................... 59
B) Caducidad de las actuaciones ....................................................... 59
C) El desistimiento del procedimiento y la renuncia .......................... 61
C apítulo vI
EL PROCEDIMIENTO DE IMPUGNACIÓN EN PARTICULAR
(RECURSOS, RECLAMACIONES Y DENUNCIAS)
Sección 1ª. Los recursos administrativos ................................................ 63
Curso de dereCho admInIstratIvoXII
1. Concepto de recurso administrativo. Diferencias con la reclamación y
la denuncia..................................................................................... 63
2. Naturaleza jurídica del recurso administrativo ................................... 65
3. Recursos administrativos y recursos o acciones contencioso adminis-
trativas. La decisión en el recurso administrativo no tiene sustancia
jurisdiccional.................................................................................. 65
4. Legitimación para promover recursos administrativos ....................... 66
5. Actos impugnables mediante recursos administrativos ....................... 67
6. Requisitos formales y sustanciales exigidos para la interposición de
recursos administrativos................................................................. 68
7. Fundamentación de los recursos administrativos ................................ 68
8. Efectos de los recursos administrativos............................................... 69
9. Apertura a prueba .............................................................................. 70
10. La decisión sobre el recurso promovido ........................................... 70
Sección 2ª. El recurso de reconsideración ............................................... 71
1. Concepto. Su naturaleza y caracteres fundamentales .......................... 71
2. Actos contra los cuales procede .......................................................... 71
3. Órgano ante el cual se deduce el recurso de reconsideración. Plazo
para interponerlo ........................................................................... 72
4. Los recursos no calificados deben reputarse de reconsideración ......... 72
5. Resolución del recurso: plazo. Denegatoria por silencio ..................... 73
6. Lo atinente a la posibilidad de interponer reconsideración contra los
actos definitivos que agoten la vía administrativa........................... 73
Sección 3ª. El recurso jerárquico ............................................................ 74
1. Concepto y fundamento del recurso jerárquico .................................. 74
2. Órgano ante el cual se presenta el recurso jerárquico; plazo ............... 75
3. Requisitos de carácter objetivo inherentes a su interposición.............. 76
4. Continuación. Requisitos de carácter subjetivo .................................. 77
5. Trámite: intervención de la Procuración del Tesoro de la Nación. Lo
atinente a la mejora del recurso jerárquico ..................................... 77
6. Plazo para resolverlo. La decisión y la denegatoria por silencio.......... 78
Sección 4ª. Los recursos administrativos concernientes a las entidades
descentralizadas y a otras formas jurídicas de participación estatal 79
1. Introducción....................................................................................... 79
A) La idea de tutela como fundamento de los recursos administrati-
vos y su actual extensión ......................................................... 79
índICe general XIII
B) El recurso de alzada: características generales y reglas aplicables .. 80
2. Los fundamentos del recurso: control de legitimidad y de oportuni-
dad, mérito o conveniencia. Alcance de la decisión ........................ 81
Sección 5ª. El recurso de revisión ........................................................... 82
1. Antecedentes del recurso de revisión en sede administrativa ............... 82
2. Carácter y fundamento del recurso de revisión ................................... 83
3. Su regulación por ley o reglamento .................................................... 83
4. Procedencia del recurso de revisión. Causales que lo justifican ........... 84
5. Plazo dentro del cual debe interponerse y órgano que lo resuelve ....... 84
Sección 6ª. Otras vías administrativas (queja, aclaratoria, rectificación y
denuncia de ilegitimidad) ............................................................... 85
1. La queja. Concepto y naturaleza jurídica ........................................... 85
2. Órgano ante el cual se presenta. Trámite de la queja .......................... 85
3. La aclaratoria ¿es un recurso administrativo?..................................... 86
4. Causales que tornan procedente su articulación. Reglas que rigen en
la tramitación................................................................................. 86
5. Rectificación de errores materiales ..................................................... 87
6. La denuncia de ilegitimidad. Concepto y requisitos para su proceden-
cia .................................................................................................. 88
TÍTULO SÉPTIMO
LA ACTIVIDAD REGULADORA
C apítulo I
LA REGULACIÓN ECONÓMICA
1. Liminar sobre la regulación económica .............................................. 93
2. Sobre las modificaciones a introducir en las prácticas y en el régimen
regulatorio ..................................................................................... 97
A) Importancia de las prácticas regulatorias ...................................... 98
B) Hacia el perfeccionamiento de las normas y principios que rigen la
regulación económica. Un régimen jurídico común para todas
las regulaciones ....................................................................... 99
3. La duplicidad de los controles. La necesidad de reafirmar la especiali-
dad y exclusividad del control de los entes reguladores .................. 101
Curso de dereCho admInIstratIvoXIv
C apítulo II
LAS PRESTACIONES DE LA ADMINISTRACIÓN O DE LOS
PARTICULARES, REGIDAS POR EL DERECHO ADMINISTRATIVO
Sección 1ª. El servicio público ................................................................ 103
1. Aparición de la técnica del servicio público. La publicatio y la concep-
ción objetiva como ejes de la noción jurídica ................................. 103
2. La llamada crisis de la noción jurídica de servicio público.................. 106
3. Servicio público y monopolio ............................................................. 108
4. La configuración de un concepto sobre el servicio público ................. 109
5. Acerca de los servicios públicos impropios. Las actividades de interés
público. Los llamados servicios sociales ......................................... 112
6. El acto de creación del servicio público .............................................. 114
7. Competencia nacional, provincial o municipal para crear el servicio
público ........................................................................................... 115
8. El poder reglamentario en los servicios públicos................................. 116
9. Modificación y supresión de los servicios públicos ............................. 116
10. Régimen jurídico: reglas generales relativas al funcionamiento de los
servicios públicos ........................................................................... 117
A) El principio de la continuidad del servicio público. El problema de
las huelgas en los servicios esenciales ...................................... 117
B) La regularidad del servicio público ............................................... 121
C) El principio de la igualdad ............................................................ 121
D) La obligatoriedad ......................................................................... 122
Sección 2ª. La gestión de los servicios públicos y las relaciones jurídicas
que vinculan a los usuarios ............................................................ 122
1. Nacionalización de los servicios públicos. Remisión........................... 122
2. Sistemas de gestión de los servicios públicos....................................... 123
A) Gestión directa ............................................................................. 123
B) Gestión indirecta .......................................................................... 124
3. Naturaleza de las relaciones jurídicas entre los usuarios y las entidades
prestatarias del servicio .................................................................. 124
4. La admisión de los particulares al servicio público ............................. 125
5. Retribución de los servicios públicos .................................................. 125
6. Fijación de las tarifas: naturaleza jurídica del acto ............................. 126
7. Los principios de proporcionalidad e irretroactividad de las tarifas.... 127
índICe general Xv
A) Principio de proporcionalidad ...................................................... 127
B) La irretroactividad de las tarifas ................................................... 129
C apítulo III
LA ACTIVIDAD REGULADORA Y SU INCIDENCIA SOBRE LOS
DERECHOS PRIVADOS
1. Introducción....................................................................................... 131
2. Origen y evolución del concepto de policía ........................................ 133
3. La acción interventora del Estado: actos de gravamen y actos favora-
bles ................................................................................................ 135
4. La distinción entre el llamado poder de policía y la policía adminis-
trativa ............................................................................................ 136
5. Sobre los límites de la actividad estatal restrictiva de los derechos
individuales. Lo atinente al fin ....................................................... 137
6. La técnica específica de limitación de derechos privados por razones
de interés público. La figura de la delimitación del contenido de los
derechos ......................................................................................... 140
A) Limitaciones al ejercicio de los derechos ....................................... 140
B) Delimitaciones al contenido normal de derechos privados ............ 141
C) Indemnización por daños provocados por limitaciones y delimita-
ciones ...................................................................................... 142
7. Las limitaciones al derecho de propiedad en el interés público: restric-
ciones y servidumbres .................................................................... 142
8. Las limitaciones y las técnicas autorizatorias. Autorización y permiso 143
A) Diferentes clases de autorizaciones ............................................... 144
B) Autorizaciones regladas o discrecionales ....................................... 145
C) Otras especies de autorizaciones ................................................... 146
a) Autorizaciones por operación y autorizaciones de funciona-
miento ........................................................................ 146
b) Autorizaciones simples y autorizaciones operativas ............. 146
c) Autorizaciones personales o reales ....................................... 147
9. Concesión y licencia ........................................................................... 147
10. Las cargas públicas: prestaciones personales y reales ........................ 148
11. Imposición de deberes en sentido estricto ......................................... 149
12. El principio del favor libertatis y la necesidad de respaldo normativo
para establecer actos de gravamen sobre los particulares ............... 151
Curso de dereCho admInIstratIvoXvI
13. Las llamadas potestades ablatorias: remisión ................................... 152
14. La técnica de los actos favorables: el fomento .................................. 152
15. Los medios de fomento .................................................................... 155
16. El fomento de las industrias ............................................................. 156
17. Estructura de las relaciones jurídicas de promoción industrial.......... 157
A) La relación jurídico administrativa ............................................... 157
B) Estructura de la relación jurídica de fomento ................................ 158
C) Fuente de la relación jurídica de fomento industrial ..................... 159
18. Naturaleza y caracteres de las relaciones de los regímenes de fomento
industrial y del acto otorgante de beneficios ................................... 160
19. La distribución constitucional de competencias relativa a la acción
interventora del Estado .................................................................. 161
A) Principios que rigen la distribución de competencias en la Consti-
tución Nacional ...................................................................... 161
B) Poderes implícitos y poderes inherentes o resultantes .................... 163
C) Los poderes atribuidos a las provincias ........................................ 164
20. El dinamismo del derecho público y su proyección a las concepciones
sobre la actividad administrativa.................................................... 166
21. El Estado regulador y garante .......................................................... 168
22. La separación de poderes y su subsistencia como principio funda-
mental en los sistemas constitucionales modernos .......................... 171
23. El estado de necesidad y las situaciones de emergencia ..................... 174
24. La regulación de la emergencia sanitaria: el dictado del decreto de
necesidad y urgencia y su legitimidad constitucional ...................... 176
A) Leyes de emergencia y reglamentos de necesidad y urgencia ......... 177
B) Límites materiales de los decretos de necesidad y urgencia............ 178
C) Requisitos formales ...................................................................... 180
25. El futuro de la contratación pública ................................................. 182
C apítulo Iv
LA EVOLUCIÓN DE LOS PRINCIPIOS Y TÉCNICAS REGULATORIAS
EN EL CAMPO DE LOS SERVICIOS PÚBLICOS
1. La década de las privatizaciones: su significación política y jurídica ... 187
2. Los diferentes períodos del régimen de gestión de los servicios públi-
cos ................................................................................................. 190
A) Primera etapa ............................................................................... 190
índICe general XvII
B) Segunda etapa ............................................................................... 190
C) Tercera etapa ................................................................................ 191
D) Cuarta etapa ................................................................................ 193
3. El servicio público como técnica que requiere una constante adapta-
ción a los sistemas y realidades imperantes: la regulación para la
competencia ................................................................................... 193
4. El servicio público como categoría constitucional .............................. 195
5. Evolución de la concepción tradicional .............................................. 196
6. Los modos de gestión y el régimen jurídico del servicio público ......... 197
A) Concesión y licencia ..................................................................... 197
B) Sobre el régimen administrativo aplicable a las concesiones de ser-
vicios públicos ........................................................................ 199
7. Quid de la regulación económica ....................................................... 202
8. Sobre la necesidad de separar la función reguladora básica del con-
trol ................................................................................................. 204
9. Los marcos regulatorios ..................................................................... 206
10. Su contenido básico.......................................................................... 207
11. El sistema tarifario: diversidad de fuentes. Naturaleza del acto o
cláusula de determinación de las tarifas ......................................... 208
12. La concepción contractual en la fijación de las tarifas de los servicios
públicos en el derecho francés ........................................................ 211
13. La naturaleza jurídica de las tarifas .................................................. 212
14. El principio del equilibrio económico financiero de la concesión o
licencia y su proyección al derecho del concesionario a la modifica-
ción tarifaria .................................................................................. 215
A) La teoría del contrato administrativo y sus relaciones con el dere-
cho civil .................................................................................. 216
B) La compensación de los desequilibrios tarifarios .......................... 218
15. Técnicas y principios de interpretación de los marcos regulatorios y
actos de aplicación ......................................................................... 219
A) La interpretación integrativa de los fines u objetivos fijados en los
marcos regulatorios y la protección de los usuarios ................ 220
B) Flexibilidad de la interpretación en el ámbito de la regulación eco-
nómica y contratos de concesión o licencia ............................. 220
C) El carácter restrictivo de las actuaciones públicas que limitan las
libertades económicas ............................................................. 221
16. La responsabilidad de las concesionarias y licenciatarias frente a los
usuarios por daños ocasionados por interrupciones del servicio ..... 223
Curso de dereCho admInIstratIvoXvIII
17. El servicio universal. La transición hacia un régimen más abierto y
competitivo. Tarifa social ............................................................... 225
18. Las sanciones previstas en los marcos regulatorios: tipos de san-
ciones y principios aplicables. Naturaleza del acto administrativo
sancionatorio ................................................................................. 227
19. Régimen de los bienes. Reversión. Prohibición de rescate ................. 228
20. Inconvenientes que plantea la institución de tribunales administrati-
vos para entender en los conflictos relativos a servicios públicos, y
ventajas del sistema judicialista puro.............................................. 230
C apítulo v
LA EMERGENCIA Y SU PROYECCIÓN A LOS CONTRATOS QUE
TIENEN POR OBJETO LA PRESTACIÓN DE SERVICIOS PÚBLICOS
1. Contexto histórico institucional ......................................................... 233
2. Las inversiones ante la permanente emergencia. Una transición ......... 234
3. La protección constitucional de los derechos de propiedad ................ 236
4. Estado de derecho. Estado de necesidad. Doctrina de la ética de
mínima......................................................................................... 238
5. El problema de los límites constitucionales de la emergencia. Los
reglamentos de necesidad y urgencia .............................................. 239
6. Prórroga de la declaración de emergencia. Postergación de la renego-
ciación ........................................................................................... 243
7. El sistema de la ley 25.561 ................................................................. 245
8. La prohibición de suspender el cumplimiento de las obligaciones....... 245
C apítulo vI
LAS SANCIONES ADMINISTRATIVAS
1. Diferentes sanciones que aplica la Administración: las sanciones pena-
les administrativas y su trascendencia ............................................ 247
2. La distinción entre delitos y contravenciones o faltas: vigencia y ocaso
del llamado derecho penal administrativo ...................................... 249
3. El fenómeno de la despenalización ..................................................... 250
4. La falta o contravención como figura típica del derecho penal admi-
nistrativo........................................................................................ 251
5. Jurisdicción nacional y provincial para legislar en materia de contra-
venciones e infracciones administrativas ........................................ 253
índICe general XIX
6. Principios del derecho penal aplicables en materia sancionatoria ....... 256
A) El principio de legalidad rige en las sanciones penales-administra-
tivas ........................................................................................ 256
B) La regla de tipicidad ..................................................................... 256
C) La culpabilidad en las contravenciones ......................................... 257
D) Otros principios y supuestos especiales del derecho penal sancio-
natorio .................................................................................... 260
a) La interdicción de la analogía .............................................. 260
b) La irretroactividad en materia penal y la aplicación de la
ley más benigna .......................................................... 260
c) La presunción de inocencia y sus proyecciones ..................... 261
d) El exceso de punición .......................................................... 262
e) El principio non bis in idem ................................................. 262
f) La prescripción de las acciones y los ilícitos penales admi-
nistrativos ................................................................... 263
7. El procedimiento sancionatorio .......................................................... 264
8. Distintas clases de sanciones penales-administrativas ......................... 265
A) La pena de multa .......................................................................... 265
B) La prisión y el arresto ................................................................... 266
C) La inhabilitación .......................................................................... 266
9. Extinción de las sanciones penales que impone la Administración...... 267
C apítulo vII
LAS POTESTADES ABLATORIAS Y SU INCIDENCIA SOBRE LOS
DERECHOS REALES DE LOS PARTICULARES
Sección 1ª. La expropiación por causa de utilidad pública ..................... 269
1. Introducción: potestades ablatorias, limitaciones y delimitaciones de
derechos ......................................................................................... 269
2. Sobre los antecedentes de la expropiación .......................................... 270
3. El fundamento del poder de expropiar ............................................... 271
4. Concepto legal de utilidad pública: su calificación legislativa ............. 273
5. Sujetos de la relación expropiatoria.................................................... 275
A) Sujeto activo ................................................................................. 275
B) Sujeto pasivo ................................................................................ 277
6. El objeto expropiable ......................................................................... 277
7. La indemnización expropiatoria como institución de derecho público 280
Curso de dereCho admInIstratIvoXX
A) El juego de los principios y requisitos constitucionales ................. 281
B) Extensión y medida de la indemnización: el concepto legal de valor
objetivo y su influencia en el sistema indemnizatorio de la Ley
de Expropiación ...................................................................... 282
C) La indemnización de los daños que sean consecuencia directa o
inmediata de la expropiación .................................................. 285
D) El pago en dinero efectivo ............................................................ 286
E) Depreciación monetaria e intereses ............................................... 286
F) Resarcimiento de las mejoras, valor llave y valor empresa en mar-
cha .......................................................................................... 287
8. Procedimiento extrajudicial ................................................................ 288
9. Procedimiento judicial (contencioso expropiatorio). Prescripción... 288
10. Plazo de la expropiación (abandono). Expropiación diferida ........... 289
11. La expropiación irregular o inversa .................................................. 291
12. El derecho de retrocesión y su regulación procesal ........................... 292
A) Naturaleza jurídica de la retrocesión ............................................ 293
B) Presupuestos especiales de la pretensión procesal .......................... 294
a) Intimación o reclamación administrativa previa ................... 294
b) Denegatoria expresa o tácita ................................................ 295
c) Perfeccionamiento de la expropiación .................................. 295
d) Legitimación activa .............................................................. 296
e) Plazo ............................................................................. 296
C) Condiciones de fondo para la procedencia de la demanda de retro-
cesión ...................................................................................... 296
a) Expropiación sin habérsele asignado al bien destino alguno 297
b) Cambio de destino ............................................................... 297
D) Contraprestación ulterior que debe cumplimentar el expropiado:
su actualización ...................................................................... 297
Sección 2ª. La ocupación temporánea .................................................... 299
1. Razones para una regulación diferenciada de la expropiación ............ 299
2. Distinción con otras figuras jurídicas (requisiciones y servidumbres) .. 299
3. Concepto legal. La ocupación temporánea normal ............................. 300
4. La ocupación temporánea anormal: requisitos ................................... 300
5. Otras cuestiones: situación de los terceros. Prescripción de las accio-
nes ................................................................................................. 301
Sección 3ª. Otras figuras que implican el ejercicio de potestades ablato-
rias ................................................................................................. 301
índICe general XXI
1. La figura de la requisición .................................................................. 301
2. Otras transferencias coactivas: el decomiso y la confiscación ............. 302
TÍTULO OCTAVO
LOS BIENES PÚBLICOS
C apítulo I
EL DOMINIO PÚBLICO
1. Excurso sobre las concepciones del dominio público .......................... 307
2. Aspectos de la noción de dominio público y el uso lingüístico ............ 313
3. La cuestión de la titularidad del dominio público (elemento subje-
tivo) ............................................................................................... 314
4. El dominio originario de los recursos naturales .................................. 316
A) Trascendencia e implicancia de la categoría .................................. 316
B) Antecedentes del art. 124 de la Constitución Nacional ................. 317
C) El ordenamiento constitucional sobre el dominio originario y otras
figuras afines, paralelas y opuestas. Los conceptos básicos ...... 318
a) El dominio minero ............................................................... 318
b) Dominio eminente, dominio civil y dominio útil .................. 319
c) Dominio eminente y dominio originario............................... 320
d) Dominio y jurisdicción ........................................................ 321
5. El dominio originario sobre el mar territorial. Condición jurídica de
la denominada zona económica exclusiva ...................................... 322
6. La Convención Constituyente de 1994 ............................................... 323
7. La titularidad del dominio originario de los recursos naturales per-
tenece, en principio, a las provincias y, solo excepcionalmente, al
Estado nacional.............................................................................. 323
8. La condición jurídica de los puertos ................................................... 324
9. El elemento normativo o legal ............................................................ 325
10. La determinación objetiva de los bienes ........................................... 326
11. La finalidad a la que están destinados los bienes públicos ................ 327
12. Recapitulación ................................................................................. 329
Curso de dereCho admInIstratIvoXXII
C apítulo II
EL RÉGIMEN JURÍDICO DEL DOMINIO PÚBLICO
1. Introducción....................................................................................... 333
2. Afectación y desafectación de los bienes del dominio público............. 334
A) Conceptos de afectación y desafectación dominial........................ 334
B) Desafectación de los bienes públicos naturales .............................. 335
a) Cese de la condición dominial por ley .................................. 335
b) Desafectación de bienes públicos naturales operada por
hecho o acto administrativo o por causas físicas sin
intervención del Estado............................................... 336
C) Desafectación de los bienes públicos artificiales ............................ 336
3. El dominio sobre las islas: la solución tras la reforma del Código
Civil ............................................................................................... 337
4. Caracteres: indisponibilidad e imprescriptibilidad. La inembargabili-
dad de bienes estatales ................................................................... 338
A) Indisponibilidad o inalienabilidad ................................................ 338
B) Imprescriptibilidad ....................................................................... 338
5. Tutela del dominio público ................................................................. 339
A) La autotutela sobre los bienes del dominio público ...................... 339
B) Acciones judiciales ........................................................................ 339
6. Uso común y uso especial. Naturaleza de los derechos de los usuarios 340
TITULO NOVENO
LOS CONTRATOS DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
C apítulo I
LA CONTRATACIÓN PÚBLICA
1. Liminar .............................................................................................. 345
2. La tensión entre los principios lex inter partes y pacta sunt servanda y
la soberanía del Poder Legislativo sobre los contratos administrati-
vos. La proyección en el contrato de la potestad reglamentaria ...... 347
3. La iuspublificación de los contratos y la inexistencia de un régimen
jurídico unitario ............................................................................. 349
4. Trascendencia de la figura del contrato administrativo ....................... 351
5. Esbozo de las principales críticas y coincidencias que exhibe la polémica... 353
índICe general XXIII
6. Utilidad de una teoría general sobre el contrato administrativo.......... 357
7. Hacia una concepción objetiva y finalista de los contratos administra-
tivos ............................................................................................... 358
8. La categoría del contrato administrativo y su distinción con los con-
tratos civiles ................................................................................... 360
A) Criterios del sujeto, de la jurisdicción aplicable y de la forma del
contrato .................................................................................. 361
B) La voluntad de las partes y la calificación legislativa ..................... 361
C) El servicio público y la utilidad pública como criterios determi-
nantes del contrato administrativo en razón de su objeto ........ 362
D) Las cláusulas exorbitantes ............................................................ 363
E) Otros criterios: la doctrina nacional ............................................. 364
F) La función administrativa y la causa fin del contrato .................... 366
G) Continuación: efectos respecto de terceros ................................... 367
H) El contrato administrativo como acuerdo sobre una declaración
de voluntad común ................................................................. 367
9. La causa fin como elemento diferenciador del contrato administrativo.
La configuración de una zona común de la contratación adminis-
trativa ............................................................................................ 369
10. Clasificación de los contratos administrativos .................................. 370
A) Contratos de atribución y de colaboración ................................... 370
B) Según su tipicidad ......................................................................... 371
C) Nominados e innominados ........................................................... 372
11. El contrato interadministrativo ........................................................ 372
12. Contratos de la Administración regidos parcialmente por el derecho
privado .......................................................................................... 373
13. Los contratos administrativos por extensión .................................... 374
14. Los contratos sobre actos y potestades administrativas .................... 376
15. Consecuencias que genera la distinción entre los contratos adminis-
trativos y los contratos privados .................................................... 376
A) La interpretación del contrato administrativo .............................. 377
B) Un supuesto especial: la procedencia de la exceptio non adimpleti
contractus y la rescisión o resolución del contrato administra-
tivo ante el incumplimiento de la Administración ................... 378
C) El poder modificatorio de la Administración en los contratos
administrativos ....................................................................... 379
16. El contrato administrativo en la jurisprudencia de la Corte Suprema 380
17. A modo de síntesis ........................................................................... 383
Curso de dereCho admInIstratIvoXXIv
C apítulo II
EL RÉGIMEN DE CONTRATACIONES DE LA ADMINISTRACIÓN
NACIONAL
1. Necesidad de reforma y reordenamiento del régimen de contratacio-
nes: su fundamento ........................................................................ 385
2. Ámbito subjetivo de aplicación .......................................................... 387
3. Ámbito material de aplicación: la presunción de que toda contrata-
ción es de índole administrativa. Consecuencias............................. 387
4. Continuación: contratos incluidos y contratos excluidos .................... 389
5. El régimen público y el carácter expreso que revisten las prerrogativas
en el ordenamiento. Su eventual renunciabilidad o limitación ........ 391
6. Aplicación de las normas que regulan el acto administrativo en la
LNPA al contrato administrativo ................................................... 392
7. La regla de la ejecutoriedad: las excepciones al principio ................... 393
8. Sobre la estabilidad de los contratos y el alcance de las facultades
delegadas ....................................................................................... 394
9. Recapitulación: algunas conclusiones y balance crítico....................... 395
C apítulo III
LOS PROCEDIMIENTOS DE SELECCIÓN DEL CONTRATISTA ESTATAL
Y LA ADJUDICACIÓN DEL CONTRATO
1. Principios y valores en juego en la contratación administrativa .......... 399
A) El principio de concurrencia y de competencia ............................. 401
B) Principio de proporcionalidad y de razonabilidad ......................... 403
C) Principio de eficiencia ................................................................... 404
D) Principio de publicidad y difusión. Transparencia ........................ 404
E) Principio de responsabilidad ......................................................... 405
F) Igualdad de tratamiento para interesados y oferentes .................... 406
2. Sobre los procedimientos de contratación. Distintas clases de procedi-
mientos .......................................................................................... 406
A) El procedimiento de contratación y el crédito legal previo ............ 406
B) Distintas clases de procedimientos ................................................ 408
a) La contratación directa ........................................................ 408
b) La licitación pública ............................................................ 413
c) La licitación privada ............................................................ 414
índICe general XXv
d) El concurso público ............................................................. 415
e) Concurso privado ................................................................ 416
f) Concurso de proyectos integrales ......................................... 416
g) Subasta pública .................................................................... 417
h) Venta de acciones en bolsas y mercados ............................... 417
i) Suministro o relevamiento de precios .................................... 417
3. Etapas de formación de la voluntad administrativa en la licitación
pública (u otras formas similares) .................................................. 418
A) El pliego de bases y condiciones. Su peculiar naturaleza jurídica.
Modificabilidad ...................................................................... 418
B) El llamado a licitación .................................................................. 421
C) La presentación de ofertas. Situación jurídica del oferente............ 422
a) Mantenimiento de las ofertas: garantía ................................ 425
b) Inmodificabilidad de las ofertas: su carácter relativo ............ 425
c) Variantes u ofertas alternativas ............................................ 426
D) Adjudicación. La oferta más conveniente como concepto jurídico
indeterminado ......................................................................... 426
a) La preadjudicación .............................................................. 429
4. El fracaso y la extinción de la licitación pública. Licitación desierta.
Ofertas inadmisibles o inconvenientes ............................................ 430
5. Perfeccionamiento del contrato administrativo................................... 431
C apítulo Iv
LOS EFECTOS DEL CONTRATO ADMINISTRATIVO, SUS ELEMENTOS
Y EL RÉGIMEN DE EJECUCIÓN CONTRACTUAL
1. La cuestión de los efectos de los contratos administrativos................. 433
2. Elementos y vicios del contrato administrativo................................... 434
3. Responsabilidad contractual: factores de atribución........................... 436
4. La mutabilidad del contrato administrativo. El principio de la flexibi-
lidad............................................................................................... 438
5. Los poderes de dirección y control ..................................................... 441
6. La prerrogativa de ejecución directa ................................................... 442
7. La invocación de la excepción non adimpleti contractus por parte del
contratista ...................................................................................... 443
8. El principio general de la buena fe en la ejecución del contrato admi-
nistrativo y la doctrina del acto propio .......................................... 445
Curso de dereCho admInIstratIvoXXvI
9. La compensación de los desequilibrios en la ejecución de los contratos
administrativos .............................................................................. 446
10. Continuación. El mantenimiento de la ecuación económico finan-
ciera del contrato administrativo: su fundamento común ............... 447
11. Aplicación de las reglas propias de la justicia conmutativa ............... 449
12. Peculiaridades de las principales técnicas que garantizan el equilibrio
financiero del contrato ................................................................... 451
A) La compensación por el ejercicio de la potestas variandi .............. 451
B) El hecho del príncipe (factum principis) ........................................ 452
C) La teoría de la imprevisión ........................................................... 453
D) La revisión de precios ex lege ....................................................... 456
13. Las sanciones administrativas en el ámbito contractual .................... 457
C apítulo v
EXTINCIÓN DE LOS CONTRATOS ADMINISTRATIVOS
1. Consideraciones acerca de las prerrogativas estatales en materia de
extinción y la figura del contrato administrativo ............................ 461
2. Diferentes supuestos de extinción contractual .................................... 463
3. El cumplimiento del contrato ............................................................. 463
A) Vencimiento del plazo .................................................................. 463
B) El cumplimiento del contrato ........................................................ 465
4. Resolución del contrato por causas voluntariamente pactadas: aplica-
ción analógica del Código Civil...................................................... 465
5. Lo atinente a la extinción del contrato administrativo por causas ex
lege o reglamentarias...................................................................... 466
6. Extinción por razones de interés público: revocación y rescate ........... 466
A) Revocación por razones de oportunidad, mérito o conveniencia .. 467
B) El rescate ...................................................................................... 471
7. Resolución o rescisión del contrato por causas no imputables al con-
tratista ........................................................................................... 473
8. La renuncia como causal extintiva del contrato administrativo de atri-
bución ............................................................................................ 474
9. Resolución por incumplimiento: la caducidad y la llamada rescisión
unilateral del contrato administrativo ............................................ 475
A) La declaración de caducidad del contrato administrativo ............. 475
B) La llamada rescisión unilateral ..................................................... 476
índICe general XXvII
10. La declaración de invalidez del contrato administrativo (revocación
por ilegitimidad y anulación) y sus efectos ..................................... 477
C apítulo vI
IMPUGNACIÓN ADMINISTRATIVA Y JUDICIAL DE LOS ACTOS
RELATIVOS A LA CELEBRACIÓN, EJECUCIÓN, MODIFICACIÓN Y
EXTINCIÓN DE LOS CONTRATOS DE LA ADMINISTRACIÓN
1. El ámbito de los actos administrativos contractuales y su impugna-
ción. El principio de tutela administrativa y judicial efectiva .......... 479
2. La impugnación en sede judicial de los actos relativos a la etapa de
selección del contratista: teoría de la incorporación y del acto sepa-
rable............................................................................................... 483
3. La teoría de los actos contractualmente coligados .............................. 484
4. La nulidad del acto separable: efectos ................................................ 486
5. El plazo de caducidad del art. 25, Ley Nacional de Procedimientos
Administrativos: su finalidad e interpretación. Objeciones a una
interpretación rigurosa que vede el acceso a la jurisdicción ............ 488
A) Finalidad que persiguen los plazos de caducidad .......................... 488
B) Necesidad de una interpretación que armonice con el principio de
legitimidad y con el derecho a la tutela judicial efectiva .......... 490
C) Objeciones a la constitucionalidad de una interpretación rigurosa
sobre los plazos de caducidad ................................................. 492
6. La acción contencioso administrativa en el sistema de la Ley Nacional
de Procedimientos Administrativos y en la jurisprudencia federal .. 493
A) La acción impugnatoria ................................................................ 494
B) La cuestión del acto administrativo consentido frente a la presen-
cia de vicios de orden público (nulidad absoluta) .................... 495
C) La defensa de ilegitimidad. Renunciabilidad e interdicción de la
aplicación de oficio de los plazos de caducidad ....................... 495
7. La acción ordinaria contencioso administrativa ................................. 496
8. El art. 25 de la Ley Nacional de Procedimientos Administrativos y los
actos relativos a la celebración, ejecución, modificación y extinción
de los actos administrativos ........................................................... 498
A) Alcance del art. 7° in fine de la Ley Nacional de Procedimientos
Administrativos ...................................................................... 498
B) Los actos administrativos dictados en el transcurso de los procesos
licitatorios ............................................................................... 500
C) Doctrina de la Corte en materia de actos vinculados a la celebra-
ción, ejecución y modificación de los contratos administrativos.
El contrato administrativo como una operación compleja........ 500
Curso de dereCho admInIstratIvoXXvIII
D) Impugnación judicial de los actos de rescisión o extinción con-
tractual.................................................................................. 502
E) La concepción de la Corte en materia de acciones que tienen por
objeto pretensiones indemnizatorias derivadas de contratos
administrativos. Otros supuestos en que no se aplica el plazo
de caducidad ........................................................................... 503
C apítulo vII
EL DESARROLLO DE INFRAESTRUCTURAS PÚBLICAS: NUEVOS
MECANISMOS DE FINANCIAMIENTO VINCULADOS CON LA
ACTIVIDAD CONTRACTUAL DE LA ADMINISTRACIÓN, EN ESPECIAL
LA COLABORACIÓN Y/O ASOCIACIÓN ENTRE LOS PARTICULARES Y
EL ESTADO
Sección 1ª. Introducción ......................................................................... 507
1. Objeto de este capítulo ....................................................................... 507
2. La decadencia de los sistemas tradicionales para construir y/o finan-
ciar las infraestructuras públicas y la coyuntura económica ........... 508
3. El cambio del papel del Estado ........................................................... 509
4. La insuficiencia del contrato de obra pública como herramienta
jurídica para el desarrollo de infraestructuras públicas................... 510
5. Consideraciones sobre los nuevos mecanismos de financiación y la
atipicidad de las figuras contractuales ............................................ 514
Sección 2ª. El régimen de iniciativa privada............................................ 515
1. Ámbito de aplicación, finalidades y normas generales ........................ 515
2. Las principales cuestiones que suscita el régimen del dec. 966/2005 ... 517
A) Facultades del Poder Ejecutivo en cuanto al encuadramiento de
una propuesta como iniciativa privada ................................... 517
B) Requisitos de la propuesta. Posibilidad de ampliación .................. 517
C) Garantía ....................................................................................... 519
D) Procedimiento para la evaluación y aprobación de la propuesta .. 519
E) Procedimiento posterior a la declaración de interés público. Los
mecanismos de selección del contratista .................................. 520
F) Derechos del iniciador ante el rechazo de su propuesta ................. 522
G) Ventaja del iniciador en el proceso de selección ............................ 523
H) Derechos de autor ........................................................................ 523
I) Aplicación del régimen de compre nacional ............................... 523
J) Procedimiento en caso de controversias ......................................... 524
índICe general XXIX
Sección 3ª. La financiación estatal y/o privada de las infraestructuras
públicas. Esquemas contractuales................................................... 524
1. Contratos de colaboración para la construcción de infraestructu-
ras públicas cuyo costo asume el Estado con recursos del tesoro
público, pero cuyo financiamiento está a cargo de particulares ...... 524
A) Contratos llave en mano .......................................................... 526
B) Shadow toll (peaje en la sombra) .............................................. 526
C) Leasing ......................................................................................... 527
2. Contratos para la construcción de infraestructuras públicas cuyo
costo es sufragado por los usuarios ................................................ 528
3. La asociación público privada como medio de financiamiento y desa-
rrollo de obras y servicios .............................................................. 530
4. Mecanismos de financiación privada para la construcción de infraes-
tructuras públicas........................................................................... 533
A) Project finance .............................................................................. 534
B) Titulización................................................................................... 535
5. Garantías para la financiación privada de la construcción de infraes-
tructuras públicas........................................................................... 536
A) Fideicomisos públicos. El fondo fiduciario de desarrollo de infraes-
tructuras ................................................................................. 536
B) Cesión en garantía ........................................................................ 538
TÍTULO DÉCIMO
LOS CONTRATOS ADMINISTRATIVOS EN PARTICULAR
C apítulo I
EL CONTRATO DE EMPLEO PÚBLICO
1. Problemática jurídica del empleo público en la actualidad ................. 541
2. El enfoque político constitucional y la finalidad del empleo público ... 542
3. Relatividad del nomen iuris. Naturaleza jurídica de la relación de
empleo público............................................................................... 543
A) La denominación jurídica ............................................................. 543
B) Naturaleza jurídica de la relación de empleo público .................... 544
4. La selección de los agentes públicos ................................................... 545
5. La garantía constitucional de la estabilidad del empleado público...... 548
6. La regulación legal del contrato de empleo público ............................ 551
Curso de dereCho admInIstratIvoXXX
A) La jerarquía normativa y el papel de la analogía .......................... 551
B) La ley 25.164 ................................................................................ 552
C) Las convenciones colectivas de trabajo ......................................... 554
D) La Ley de Contrato de Trabajo .................................................... 556
E) Régimen de contrataciones de servicios personales ....................... 556
F) Los estatutos especiales ................................................................. 557
C apítulo II
EL CONTRATO DE OBRA PÚBLICA
Sección 1a. Obra pública y contrato de obra pública .............................. 559
1. Introducción....................................................................................... 559
2. Obra pública y contrato de obra pública ............................................ 561
A) La definición legal de obra pública ............................................... 562
a) El opus ............................................................................. 562
b) La realización de la obra con fondos del Tesoro nacional .... 563
3. Modos de ejecución de la obra pública............................................... 564
A) Realización de obras por administración ...................................... 564
B) Ejecución por contrato de obra pública ........................................ 564
a) Concepto de contrato de obra pública ................................. 565
b) Caracteres del contrato de obra pública ............................... 565
c) Su ejecución no es a riesgo y ventura .................................... 566
Sección 2a. Sujeto, objeto y caracteres principales del contrato de obra
pública ........................................................................................... 567
1. Sujeto y objeto del contrato de obra pública. Distinción con el con-
trato de suministro ......................................................................... 567
2. La obra pública por accesoriedad como objeto contractual y la fuerza
atractiva del contrato de obra pública ............................................ 568
Sección 3a. Los sistemas de contratación de la Ley de Obras Públicas .... 569
1. Sistemas de contratación .................................................................... 569
A) Unidad de medida y/o precio unitario. Variantes .......................... 569
B) Ajuste alzado. Modalidades .......................................................... 570
C) Coste y costas ............................................................................... 571
Sección 4a. La selección del contratista ................................................... 572
1. Los procedimientos de selección del contratista estatal: la licitación
pública como regla general............................................................. 572
índICe general XXXI
2. Excepciones a la regla de la licitación pública .................................... 573
3. Los pliegos de condiciones de la licitación pública: su naturaleza y
modificabilidad .............................................................................. 574
4. Etapas de la licitación......................................................................... 575
A) Llamado o convocatoria: su naturaleza jurídica ........................... 575
B) La presentación de ofertas: contenido y forma .............................. 575
C) Preadjudicación y adjudicación. El criterio de la oferta más conve-
niente ...................................................................................... 576
a) La preadjudicación .............................................................. 576
b) La adjudicación ................................................................... 576
c) La oferta más conveniente constituye un concepto jurídico
indeterminado ............................................................ 577
d) Mejora de precios ................................................................ 578
e) Adjudicación a una única oferta ........................................... 578
D) Formalización del contrato .......................................................... 578
5. El carácter personal de la ejecución contractual. Cesión y subcontra-
tación ............................................................................................. 579
Sección 5a. Responsabilidad contractual y riesgos .................................. 581
1. La distinción entre responsabilidad contractual y extracontractual .... 581
A) Modificaciones del proyecto constructivo (potestas variandi) y
equivocaciones del presupuesto ............................................... 583
B) Limitaciones al principio contractual de riesgo y ventura ......... 584
a) Acontecimientos que tienen por causa actos de la Adminis-
tración no previstos en los pliegos y su asimilación a
la fuerza mayor en la LOP .......................................... 586
b) Acontecimientos extraordinarios que impiden al contratista
adoptar las medidas necesarias para prevenir sus
efectos. Su asimilación a la fuerza mayor .................... 587
c) La redeterminación de precios .............................................. 588
d) Fuerza mayor no contemplada expresamente: daños provo-
cados por terceros....................................................... 589
e) Sobre la posibilidad de invocar la teoría de la imprevisión ... 589
f) Las dificultades materiales imprevistas.................................. 590
2. Una causal que acrece el riesgo contractual: la exceptio non adimpleti
contractus ...................................................................................... 591
3. La responsabilidad del contratista ...................................................... 593
Sección 6a. Ejecución y pago de las obras ............................................... 594
1. La sujeción a los pliegos en la iniciación y realización del proyecto
constructivo ................................................................................... 594
Curso de dereCho admInIstratIvoXXXII
2. El deber del contratista de efectuar la correcta interpretación de los
planos y su responsabilidad por los defectos que se produzcan
hasta la recepción final de las oras ................................................. 595
3. Las potestades de dirección y control ................................................. 596
4. Pautas para la ejecución de trabajos ................................................... 596
A) Principios aplicables y concepto de trabajo adicional ................... 596
B) La compensación debida al contratista por la ejecución de adi-
cionales de obra y otras tareas ejecutadas, cuyo pago no fue
autorizado .............................................................................. 599
5. Suspensión de las obras. Consecuencias de la suspensión: los gastos
improductivos ................................................................................ 600
A) Suspensión de las obras ordenada por el comitente ...................... 600
B) Suspensión de las obras dispuesta por el contratista ..................... 601
6. Recepción de las obras: provisional y definitiva.................................. 602
7. El pago de los trabajos ....................................................................... 602
A) Condiciones y procedimientos para el pago del precio ................. 603
a) El procedimiento previo ....................................................... 603
b) El certificado de obra ........................................................... 604
c) El fondo de reparos .............................................................. 604
d) Mora en el pago de los certificados ...................................... 605
e) Liquidación final .................................................................. 605
8. Inembargabilidad ............................................................................... 606
Sección 7a. Extinción del contrato de obra pública ................................. 606
1. Consideraciones generales .................................................................. 606
2. Extinción por causa de muerte o quiebra del contratista .................... 608
3. Rescisión del contrato dispuesta por la Administración...................... 608
A) Fraude y grave negligencia ........................................................... 608
B) Otras causales: contravención de las obligaciones y condiciones
estipuladas en el contrato, lentitud de las obras e incumpli-
miento del plazo fijado para la iniciación de las obras ............ 608
C) Cesión o transferencia y/o subcontratación total o parcial ........... 609
D) Causales determinadas: abandono de las obras e interrupción de
los trabajos ............................................................................. 609
4. Causales de extinción no contempladas en la Ley de Obras Públicas.. 609
A) Revocación por razones de interés público ................................... 610
B) Revocación por razones de ilegitimidad. Las prácticas corruptas .. 610
C) Rescisión convencional (distracto) ................................................ 611
índICe general XXXIII
5. Efectos de la rescisión o resolución contractual por culpa del con-
tratista ....................................................................................... 612
6. Responsabilidad contractual de la Administración: causales de resci-
sión del contrato de obra pública. Efectos ...................................... 613
A) Los factores de atribución en la responsabilidad contractual de la
Administración contratante .................................................... 613
B) Las causales específicas de rescisión contractual que prevé la Ley
de Obras Públicas ................................................................... 616
C) Efectos de la rescisión contractual dispuesta por el contratista ..... 620
C apítulo III
SUMINISTROS Y CONCESIONES
Sección 1a. El contrato de suministro ..................................................... 623
1. Objeto y caracteres............................................................................. 623
2. Régimen normativo ............................................................................ 624
Sección 2a. Concesión de servicio público............................................... 624
1. Remisión ............................................................................................ 624
Sección 3a. Concesión de obra pública ................................................... 625
1. Concepto............................................................................................ 625
2. El marco legal .................................................................................... 625
Sección 4a. La concesión de uso del dominio público ............................. 626
1. Características de la concesión de uso del dominio público ................ 626
2. Concesión y permiso de uso: la precariedad ....................................... 628
TÍTULO DÉCIMO PRIMERO
EL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
C apítulo I
EL PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
1. El nacimiento de la jurisdicción contencioso administrativa ............... 631
2. Consecuencias que se derivan de la adopción del modelo judicialista
en el contencioso administrativo .................................................... 632
Curso de dereCho admInIstratIvoXXXIv
3. Características de las acciones reguladas en el contencioso administra-
tivo federal ..................................................................................... 633
4. La duplicidad de las acciones procesales: la distinción entre la vía
impugnatoria y la vía reclamatoria o reparatoria ........................... 635
5. Presupuestos procesales para la procedencia de la impugnación judi-
cial de actos administrativos (de alcance particular) ....................... 636
6. La acción judicial impugnatoria de reglamentos (actos de alcance
general): sus presupuestos procesales ............................................. 639
A) Antecedentes. Problemática que plantea el control de la actividad
reglamentaria .......................................................................... 639
B) Ámbito de aplicación con respecto a los actos susceptibles de con-
trol jurisdiccional .................................................................... 640
a) El acto susceptible de impugnación: la distinción entre
reglamento y mero acto de alcance general ................. 640
b) El principio de universalidad del proceso judicial de impug-
nación de actos de alcance general: consecuencias ...... 642
c) El objeto de la impugnación ................................................. 642
d) Las partes del proceso: la intervención de terceros ............... 643
e) La capacidad para ser parte y la capacidad procesal............. 644
C) La impugnación judicial directa ................................................... 644
a) Requisitos legales para la procedencia de la impugnación .... 645
b) Aplicación de las disposiciones de la Ley Nacional de
Procedimientos Administrativos que regulan los
elementos, la invalidez y los vicios de los actos admi-
nistrativos ................................................................... 648
c) Continuación. Sobre la invalidez de reglamentos que resul-
tan violatorios de la Constitución, de los tratados
internacionales y de las leyes que reglamentan ............ 648
d) El carácter manifiesto del vicio que exhibe el reglamento
hace caer su presunción de legitimidad: consecuencias 648
e) Plazo para promover la impugnación directa ....................... 649
D) La impugnación judicial indirecta ................................................ 649
a) Requisitos de admisibilidad ................................................. 650
b) Plazo para la impugnación judicial ...................................... 651
E) Eficacia erga omnes de las sentencias anulatorias de reglamentos... 651
a) Los efectos extra partes de la anulación de reglamentos
en el derecho comparado ............................................ 651
b) Argumentos que se han esgrimido en el derecho argentino
para negar la posibilidad del reconocimiento de
efectos erga omnes a la sentencia que invalida un
reglamento.................................................................. 655
índICe general XXXv
c) Las dificultades sistemáticas y funcionales que plantea el
reconocimiento de los efectos erga omnes ................... 659
d) La jurisprudencia de la Corte Suprema sentada en el caso
Monges que declara el efecto erga omnes de una
sentencia que invalida un reglamento ......................... 661
7. El plazo de caducidad del art. 25 de la Ley Nacional de Procedimientos
Administrativos como presupuesto de admisibilidad de las acciones
y recursos contencioso administrativos: su cuestionamiento consti-
tucional .......................................................................................... 664
8. El reclamo administrativo previo: procedencia y excepciones ............. 667
A) El principio de congruencia: su carácter relativo .......................... 668
B) Órgano ante el que debe promoverse el reclamo administrativo
previo y plazo de resolución. El plazo para promover la
demanda judicial ..................................................................... 669
C) Sobre las excepciones al requisito del reclamo administrativo pre-
vio para habilitar la instancia administrativa .......................... 670
9. El amparo por mora de la Administración ......................................... 671
A) Remedios procesales en caso de demora de la Administración en
resolver una petición ............................................................... 671
B) Noción ......................................................................................... 671
C) Un concepto amplio de mora ....................................................... 671
D) Fundamento ................................................................................. 672
E) Competencia ................................................................................. 672
F) Legitimación ................................................................................. 673
a) Legitimación activa .............................................................. 673
b) Legitimación pasiva ............................................................. 673
G) Objeto y trámite ........................................................................... 673
H) Alcance de la sentencia ................................................................ 674
I) Apelación del fallo ......................................................................... 675
J) Sanciones por desobediencia .......................................................... 676
10. El proceso constitucional de amparo ................................................ 676
A) Problemática de la legitimación en el proceso administrativo ....... 677
B) Tendencias actuales en materia de legitimación............................. 679
C) Elementos que configuran la legitimación procesal activa (ordina-
ria y anómala o extraordinaria) .............................................. 681
D) Los derechos de incidencia colectiva y el amparo constitucional.... 683
E) La tutela de la legalidad y la acción popular ................................. 684
11. Aplicación del Código Procesal Civil y Comercial de la Nación ....... 686
Curso de dereCho admInIstratIvoXXXvI
C apítulo II
EL PRINCIPIO DE LA TUTELA JUDICIAL EFECTIVA EN EL
CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
1. La triple faz de la tutela judicial efectiva (mandato vinculante, derecho
y garantía). Alcance del principio ................................................... 692
2. El desarrollo del principio .................................................................. 692
3. Fundamento y expansión de la tutela judicial efectiva en el derecho
argentino........................................................................................ 695
A) En el orden nacional ..................................................................... 695
B) En el orden provincial ................................................................... 697
4. Instituciones y herramientas procesales vinculadas con el principio de
la tutela judicial efectiva................................................................. 699
A) Razonabilidad de la duración de los procesos .............................. 699
B) Acciones declarativas de inconstitucionalidad de leyes, reglamen-
tos y actos administrativos: la causal de arbitrariedad ............ 700
C) Medidas precautorias (en general). Tutelas anticipadas y autosa-
tisfactivas ................................................................................ 704
D) La ejecución de sentencias ............................................................ 706
5. El requisito del agotamiento de la vía administrativa y del reclamo
administrativo previo ..................................................................... 709
6. Un cambio paradigmático: la jurisprudencia de la Corte Suprema de
Justicia de Costa Rica .................................................................... 715
BIBLIOGRAFÍA
...................................................................................................... 719